I OSK 1539/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w 13 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 722/07 w sprawie ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 722/07 uchylił zaskarżoną przez M. S. i J. S. decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 1991 r. Wojewoda Płocki - działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) - stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Mazowieckie Zakłady Rafineryjne i Petrochemiczne w Płocku prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w: Płocku, Białej, Draganiach Nowych, Draganiach Starych i Trzepowie, składającego się z szeregu działek wymienionych w decyzji oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na wyżej wspomnianym gruncie. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2005 r. M. S. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji podnosząc, że decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] września 1963 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położnej w Płocku przy ul. [...] o powierzchni. [...] ha, stanowiącej dawną działkę nr [...], której - jak ustalono - część o powierzchni [...] ha wchodziła w skład działki nr [...], ujętej w decyzji uwłaszczeniowej. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności - w wyżej określonej części - decyzji Wojewody Płockiego z dnia [...] maja 1991 r., zaś rozpatrując ponownie sprawę, na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, który złożył M. S. w imieniu własnym oraz brata – J. S., utrzymał swoją poprzednią decyzję w mocy. Organ centralny stwierdził, że uwłaszczenie przedsiębiorstwa państwowego, które nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1-2 w/w ustawy z dnia 29 września 1990 r., odnosiło się do stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznaczało przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe, wymienione w powołanym przepisie. Uwłaszczenie nie naruszało też praw osób trzecich. Organ ustalił, że nieruchomość położona w Płocku przy ul. [...], o powierzchni [...] ha, stanowiąca - w dacie wywłaszczenia - współwłasność A. i J. S., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1963 r. Część wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni [...] ha weszła w skład działki nr [...], ujętej w decyzji uwłaszczeniowej. Cała zatem działka nr [...] stanowiła w dniu [...] grudnia 1990 r., jak i w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, własność Skarbu Państwa oraz istniało - po stronie Przedsiębiorstwa - prawo zarządu do gruntu, co wynikało z treści księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Płocku nr KW [...]. Nie były też na tę datę zgłoszone przez osoby trzecie roszczenia do przedmiotowej nieruchomości. Ustalono również, że dopiero po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej strony – następcy prawni b. właścicieli – wystąpiły z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego wywłaszczenia. Zatem w dniu 5 grudnia 1990 r., oraz w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia orzekającego o wywłaszczeniu i nie były też skutecznie zgłoszone do tegoż gruntu roszczenia osób trzecich. Minister stanął na stanowisku, że do wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej, w powyższym zakresie, miałby zastosowanie przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., dotyczący instytucji wznowienia postępowania a nie przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będący podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. M. i J. S. wnieśli skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. domagając się uchylenia obu wydanych w tej sprawie decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż następstwem stwierdzenia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2003 r. nieważności decyzji o wywłaszczeniu spornego gruntu było przywrócenie takiego stanu prawnego, jaki istniał przed wywłaszczeniem. Innymi słowy, ponieważ eliminacja z obrotu prawnego decyzji orzekającej o wywłaszczeniu działała ze skutkiem ex tunc, prowadziła do takiej sytuacji jakby nigdy nie zostało wydane orzeczenie o wywłaszczeniu. W związku z powyższym należało przyjąć, iż przedmiotowy grunt nie stał się nigdy własnością Skarbu Państwa a zatem nie mógł również stanowić przedmiotu uwłaszczenia w trybie przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 1606/98 (LEX nr 48156) uwłaszczenie - pod względem przedmiotowym - dotyczyło wyłącznie gruntów państwowych i gminnych i dzień 5 grudnia 1990 r. odnosi się nie tylko do statusu i tytułu ubiegającego się o uwłaszczenie podmiotu, lecz również do stanu własności. Uwłaszczenie bowiem - jeżeli do uwłaszczenia doszło - nastąpiło z mocy samego prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. i stwierdzenie ustawowego skutku, które jest celem postępowania uwłaszczeniowego, w żadnym razie nie może zostać dokonane z pominięciem istniejącego w tym dniu stanu prawnego, tak co do zarządu, jak i co do własności. Jeżeli zatem w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa - chociażby w tym dniu Skarb Państwa dysponował nieruchomością - postępowanie uwłaszczeniowe było bezprzedmiotowe. Jednocześnie w wyroku z dnia 31 marca 1998 r. sygn. akt I SA 1547/97 (LEX 44649) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że postępowanie uwłaszczeniowe jest zależne od wyniku toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia, z mocy którego objęta wywłaszczeniem nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa. Sąd powtórzył w tym przypadku przytoczoną wyżej tezę, że ponieważ decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wywołuje skutki ex tunc, oznacza to, że Państwo nigdy nie było właścicielem przejętej nieruchomości a posługiwało się wadliwym tytułem własności, uzyskanym z rażącym naruszeniem prawa. Taka zatem nieruchomość nie może być przedmiotem uwłaszczenia na podstawie art. 2 ustawy z 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skoro więc przedmiotowy grunt stanowił w dacie 5 grudnia 1990 r. własność określonych osób fizycznych, to w tych warunkach nie mogło nastąpić nabycie z mocy prawa przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu. To z kolei prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej takie nabycie prawa przez Mazowieckie Zakłady Rafineryjne i Petrochemiczne w Płocku rażąco naruszało art. 2 cytowanej wyżej ustawy z 1990 r. W związku z powołaniem się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Ministra Budownictwa na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r., w myśl której stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji, trzeba stwierdzić, że trafnie w mierze skarżący przywołał w skardze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98, OPK 5/98, OPK 6/98 i OPK 7/98. W uchwale tej Sąd wyjaśnił m. in. relację zachodzącą pomiędzy przepisem art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. a przepisem art. 156 § 1 k.p.a. i uznał, że nie każda decyzja wydana "jedna po drugiej" musi być traktowana jako decyzja zależna. Część bowiem decyzji następujących po wydaniu decyzji pierwszej pozostaje bez zależności od niej rozumianej w ten sposób, że rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii zawarte w decyzji administracyjnej stanowi fakt prawotwórczy w decyzji następnej albo, iż kolejna decyzja nie mogłaby być wydana bez stanu prawnego ukształtowanego decyzją pierwszą. Oczywiście, wprawdzie bez uregulowania stanu prawnego własności gruntu w drodze administracyjnej (wywłaszczenie), nie można było by wydać decyzji uwłaszczeniowej, ale wydanie tej ostatniej decyzji uwarunkowane zostało bezpośrednio nie decyzją o wywłaszczeniu a uchwaleniem ustawy z 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie był to zatem przypadek decyzji zależnej. Rozporządzenie natomiast cudzą nieruchomością przez decyzję organu administracyjnego w sposób wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał w tej uchwale za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Minister Budownictwa wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 156 § 1 pt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, a także naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz lit c P.p.s.a, poprzez przyjęcie, że stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej powoduje nieważność decyzji uwłaszczeniowej. Alternatywnie wniesiono o rozważenie możliwości podjęcia w trybie art. 15 § 1 pkt 3 w związku z art. 187 § 1 P.p.s.a. przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały rozstrzygającej zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, iż uwłaszczenie nastąpiło na podstawie art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanym przepisie. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Zaistnienie uwłaszczenia jest zatem oparte na dwóch przesłankach, prawie własności Skarbu Państwa i istnieniu prawa zarządu do gruntu. Stąd organ wojewódzki z uwagi na spełnienie wszystkich przesłanek uwłaszczenia zobowiązany był stwierdzić na podstawie art. 2 ust. 1-3 w/w ustawy uwłaszczenie Mazowieckich Zakładów Rafineryjnych i Petrochemicznych w Płocku. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego sprawy wywłaszczenia zostało wszczęte dopiero po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej nastąpiło decyzją z [...] września 2003 r. Zatem ani w dniu 5 grudnia 1990 r., ani też w dniu wydania w/w decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia dotyczącego sprawy wywłaszczenia i nie były skutecznie zgłoszone roszczenia osób trzecich, a więc nie było przeszkód do wydania stosownej decyzji uwłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. i J. S. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że - zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że badając zaskarżony wyrok bierze pod uwagę, poza nieważnością postępowania, wyłącznie wskazane przez stronę zarzuty obejmujące naruszenie przepisów prawa, jakich w jej ocenie dopuścił się sąd I instancji. Stąd zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, winny wskazywać - jak tego wymaga art. 174 powołanej ustawy - na naruszenia czy to przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, których dopuścił się, zdaniem skarżącej, Sąd I instancji i tym samym odnosić się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zasada ta oznacza, że podstawy skargi kasacyjnej determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem. Stąd, w świetle powyższego istotę niniejszej sprawy stanowi ocena zagadnienia, czy z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, już po uwłaszczeniu gruntu, zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji deklaratoryjnej wydanej na podstawie art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, przewidziana w art. 156 k.p.a., wywiera skutek ex tunc i prowadzi do takiej sytuacji, jakby do wydania aktu, w stosunku do którego orzeczono nieważność, w ogóle nie doszło. Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o wywłaszczeniu spornego gruntu, właśnie poprzez stwierdzenie jej nieważności, nastąpiło przywrócenie takiego stanu prawnego, jaki istniał przed wywłaszczeniem. To zaś oznacza, że w ogóle nie doszło do przejęcia spornego gruntu przez Skarb Państwa, co w świetle art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowiło warunek uwłaszczenia. Zgodnie bowiem z tym przepisem tylko grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Zważywszy zaś, że z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, sporne grunty nie stanowiły w dacie wskazanej w cytowanym przepisie, własności Skarbu Państwa, zasadnym jest przyjęcie że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej nastąpiło już po wydaniu decyzji o uwłaszczeniu. Bowiem – jak przyjął już Sąd I instancji i na co wskazywano powyżej – stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej. To zaś oznacza, że w niniejszej sprawie warunki uwłaszczenia na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie były spełnione na dzień wydawania na podstawie tegoż przepisu decyzji deklaratoryjnej. Prowadzi to do wniosku, że z uwagi jednak na wydanie przez organ administracyjny takiej decyzji, zasadnym było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Wbrew zaś stanowisku skarżącego, w sprawie nie znajdował zastosowania art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., regulujący tryb wznowienia postępowania. Zgodnie z tym przepisem wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Jednakże, aby przepis ten znajdował zastosowanie, między poszczególnymi decyzjami musi zachodzić pewnego rodzaju stosunek zależności, a nie tylko chronologiczne następstwo, co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie. Bowiem – jak przyjął już Sąd I instancji – wydanie decyzji uwłaszczeniowej nie stanowiło bezpośredniego następstwa decyzji o wywłaszczeniu, a wynikało z uchwalenia z ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Stąd nie zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, a jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z uwagi na jej wydanie mimo braku spełnienia warunków określonych w art. 2 ust. 1 powoływanej ustawy. Ustosunkowując się natomiast do wniosku skarżącego o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sądu Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zagadnienia prawnego, należy zaznaczyć, że w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie kwestia skutków orzeczenia nieważności decyzji administracyjnej nie budzi wątpliwości prawnych. Ponadto, również orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym zakresie jednolite. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.