I SA/Wa 595/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Fabryki [...] S.A. w L. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa. oddala skargę Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] wydaną w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. w przedmiocie uwłaszczenia Fabryki [...] w L. działką nr [...], położoną w L. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa przedstawił następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 1995 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Fabryką [...] w L. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m² oraz prawa własności położonych na niej budynków. Minister Budownictwa decyzją z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1995 r. Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...] sierpnia 2006 r. wskazując na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. a następnie decyzją z [...] grudnia 2006 r. uchylił decyzję z [...] sierpnia 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1995 r. oraz stwierdził, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Fabryka [...] SA w L. Badając sprawę ponowne Minister Budownictwa w decyzji z [...] lutego 2007 r. wskazał, że przedmiotowa nieruchomość odpowiada dawnej nieruchomości uregulowanej w hipotece nr [...], jej właścicielem był H. O. Nieruchomość została znacjonalizowania, wraz firmą [...], orzeczeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r., zatem w dniu 5 grudnia 1990 r. grunt ten stanowił własność Skarbu Państwa i pozostawał w zarządzie podmiotu uwłaszczonego na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego L. z dnia [...] maja 1986 r. H. O., następca prawny byłego właściciela, w dniu 24 lutego 1994 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Minister Gospodarki i Pracy decyzją z [...] czerwca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z [...] grudnia 2003 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego z [...] grudnia 1948 r. w części dotyczącej przedsiębiorstwa [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] kwietnia 1958 r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokółu zdawczo-odbiorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 639/04 oddalił skargę Fabryki [...] SA w L. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z [...] czerwca 2004 r. Skoro wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego został złożony 24 lutego 1994 r., to w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej ([...] marca 1995 r.) były zgłoszone roszczenia osób trzecich i trwało postępowanie związane z tymi roszczeniami. W tej sytuacji organ wojewódzki orzekający miał obowiązek zbadania, czy w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia istnieją roszczenia osób trzecich stanowiących negatywną przesłankę do uwłaszczenia a to wobec wyraźnego zastrzeżenia w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Wyjaśnienie tej kwestii zostało całkowicie pominięte przez Wojewodę [...]. Postępowanie z wniosku H. O. miało pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym, które w takiej sytuacji powinno być zawieszone. Decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1995 r. rażąco narusza art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji jeżeli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że aktem notarialnym z [...] grudnia 1997 r. Skarb Państwa przeniósł prawa rzeczowe do działki nr [...] na rzecz osób trzecich – Fabryki [...] SA w L., zatem przejęcie praw do nieruchomości przez osoby trzecie w trybie cywilnoprawnym powoduje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a., gdyż organ administracji nie może we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z umów o charakterze cywilnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] SA w L. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Budownictwa z [...] lutego 2007 r. i [...] grudnia 2006 r. Zdaniem skarżącej decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1995 r. nie narusza rażąco art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W toku postępowanie zebrano żadnych dowodów wskazujących, że Wojewoda w tym dniu wiedział, iż H. O. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej lub o toczącym się postępowaniu w tej sprawie. Ostateczne zakończenie postępowania w sprawie legalności nacjonalizacji nastąpiło w dniu [...] czerwca 2004 r. (data wydania decyzji przez Ministra Gospodarki i Pracy) i dopiero wówczas przesądzono o wyeliminowaniu z obrotu prawnego orzeczenia nacjonalizacyjnego. Do tego czasu orzeczenie to wywoływało wszystkie skutki prawne. O rażącym naruszeniu prawa powołanego przepisu nie może przesądzać sam fakt wniesienia do innego organu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego w sytuacji, gdy Wojewoda [...] nie posiadał co do tego żadnej wiedzy. Tylko wiedza w tym zakresie – najpóźniej w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej – uzasadniałaby rozważanie, czy nastąpiło rażące naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. i tym samym art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odpowiadając na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. W art. 2 ust. ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyraźnie zastrzeżono, że uwłaszczenie państwowych osób prawnych nie narusza praw osób trzecich. W orzecznictwie dochodziło do rozstrzygnięcia kolizji między przepisami regulującymi uwłaszczenie państwowych osób prawnych a prawami osób trzecich. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. III RN 8/95 (OSNAPiUS 1995, nr 18, poz. 232) przyjęto, że prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie. Natomiast w wyroku z dnia 18 lutego 1996 r. sygn. III RN 65/96 Sąd Najwyższy stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej, nie staje się dla niej ex lege przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą zaktualizowały się przesłanki zwrotu takiej nieruchomości byłemu właścicielowi. Ten kierunek orzecznictwa potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 stycznia 2000 r. III ZP 14/99 (OSNAPiUS 2000, nr 8, poz. 294) przyjmując następującą tezę: "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, nie stają się przedmiotem praw określonych w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), jeżeli w tym dniu były zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (...), a uprawniony złożył wniosek o zwrot nieruchomości". Należy także wskazać w tym miejscu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2002 r. sygn. I SA 3224/01 (LEX nr 81759), w którym Sąd ten wyjaśnił, że zagadnienie zasadności roszczenia o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego jest zagadnieniem wstępnym dla nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). W tym samym wyroku Sąd wskazał również, że o naruszeniu praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. można mówić wówczas, gdy przy zbiegu uprawnień państwowych osób prawnych z tego przepisu z uprawnieniami związanymi z prawem własności do tego gruntu innych osób, dajemy pierwszeństwo uprawnieniom z art. 2 ust. 1 ustawy, pozbawiając przez to osoby trzecie uprawnień związanych z tym gruntem. Stwierdzenie w art. 2 ust. 1 ustawy, że uprawnienia tego przepisu nie naruszają praw osób trzecich, oznacza danie przez ustawodawcę pierwszeństwa uprawnieniom osób trzecich. Podobne stanowisko przedstawił NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2002 r. sygn. I SA 1742/00 (LEX nr 81758). Biorąc pod uwagę treść art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i cytowane orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego trzeba wskazać, że użyte w tym przepisie sformułowanie "nie narusza to praw osób trzecich" oznacza, iż ustawodawca dał pierwszeństwo uprawnieniom osób trzecich, w tej sprawie uprawnieniom H. O. Jak wynika z akt administracyjnych H. O., będąc następcą prawnym dawnego właściciela nieruchomości uwłaszczonej na rzecz Fabryki [...] wnioskiem z dnia 24 lutego 1994 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Zatem w toku prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie uwłaszczenia skarżącej znacjonalizowaną nieruchomością, a przed wydaniem w sprawie decyzji w dniu [...] marca 1995 r., zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Artykuł 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Minister Budownictwa w decyzji z [...] lutego 2007 r. podał, że po wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] maja 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej wyszło na jaw, że H. O. w dniu 24 lutego 1994 r. wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, który to wniosek nie był wcześniej znany organowi. W ocenie Sądu jest to nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., istniejący w dniu wydania decyzji. W tej sytuacji Minister Budownictwa był uprawniony do wznowienia z urzędu postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2006 r. i do przeprowadzenia, stosownie do art. 149 § 2 k.p.a., postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Uwzględniając, że wniosek w przedmiocie oceny orzeczeń nacjonalizacyjnych poprzedzał decyzję uwłaszczeniową, Minister Budownictwa był uprawniony do uchylenia własnych decyzji z dnia [...] maja 2006 r. i [...] sierpnia 2006 r. Organ ten w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalił, że decyzja uwłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez to, że naruszała uprawnienia osoby trzeciej – H. O., które miały pierwszeństwo przed uprawnieniami skarżącej. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej Wojewoda nie wiedział, że co do przedmiotowej nieruchomości zgłoszone zostały prawa osób trzecich i w związku z tym nie było podstaw do zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego. Nie miało to jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Wystarczające dla uchylenia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej było stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1995 r. rażąco narusza art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że decyzja uwłaszczeniowa wydana została z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Pozostaje ona w obrocie prawnym, zachowując moc obowiązującą, choć z obalonym domniemaniem legalności. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).