II SA/Gd 232/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia 14 października 2003 r., nr [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 50a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał S.W. wykonanie rozbiórki będącego w budowie budynku magazynowo-garażowego o wymiarach zewnętrznych 27,75 x 10,35 m do poziomu posadzki przyziemia, realizowanego na działce nr [...] przy ulicy [...] w miejscowości R. oraz powiadomienie organu o wykonaniu rozbiórki. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że roboty budowlane polegające na budowie budynku magazynowo-garażowego na działce nr [...] przy ulicy [...] w R. są prowadzone bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 18 września 2003 r. stwierdzono, że budynek posiada następujące wymiary zewnętrzne: 27,75 x 10,35 m, ściana szczytowa od strony wschodniej została wymurowana na wysokość 3,52 m, druga ściana szczytowa od strony zachodniej na wysokość około 2 m, ściana północna usytuowana przy granicy z działką nr [...]na wysokość w części 1,3 m, a w części – 2,42 m, część obiektu w budowie na powierzchni 8,9 x 10,35 m została zadaszona stropem gęstożebrowym typu Leier do wysokości 3,52 m, ściana od strony południowej na długości 9,9 m została wymurowana na wysokość 1,3 m, a na długości 5 m na wysokość 3,52 m. Budynek jest stawiany na istniejących stopach i ławach fundamentowych oraz na istniejącej posadzce, pozostałych po wcześniej istniejącym w tym miejscu budynku. Następnie organ wskazał, iż postanowieniem z dnia 22 września 2003 r., w związku z naruszeniem przez S. W. dyspozycji art. 28 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzone przez niego roboty budowlane oraz nałożył na stronę obowiązki, po spełnieniu których inwestor występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 6 października 2003 r. stwierdzono, iż ściany całego budynku zostały wzniesione do wysokości wcześniej wymurowanych ścian garażu, to jest około 3,52 m, dodatkowo zostały wykonane 3 podciągi z dwóch dwuteowników każdy, w kierunku poprzecznym budynku. Stwierdzić zatem należy, iż S. W. kontynuował wstrzymane roboty budowlane bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych i tym samym wypełnił dyspozycję art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji S. W. wskazał, że organ w wydanym postanowieniu z dnia 22 września 2003 r., nie określił w jaki sposób budowa powinna zostać zabezpieczona, zatem zabezpieczył on budowę przed warunkami atmosferycznymi i nachodzącą zimą stosownie do treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W tej sytuacji w ocenie strony nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki. Następnie S. W. podniósł, iż budowa była pierwotnie podjęta po częściowej rozbiórce budynku i organ nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Taki pogląd został wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 1996 r. W konkluzji S. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 grudnia 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji trafnie zastosował dyspozycję art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego, albowiem zaistniały przesłanki faktyczne ku temu. Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją skarżącego, jakoby kontynuacja prowadzonych robót budowlanych była uzasadniona, albowiem spowodowana koniecznością zabezpieczenia budowy przed dostępem osób trzecich oraz przed warunkami atmosferycznymi. Z kontroli przeprowadzonej w dniu 6 października 2003 r. wynika, że ściany całego budynku zostały wzniesione do wysokości 3,50 m oraz dodatkowo zostały wykonane trzy podciągi, każdy z dwóch teowników. Wykonane roboty bezsprzecznie mają charakter kontynuacji budowy. Fakt wcześniejszego rozebrania budynku przez właściciela nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, albowiem nakaz rozbiórki dotyczy części nowowybudowanej, do poziomu posadzki przyziemia i nie spowoduje konieczności wykonania dodatkowych robót w celu doprowadzenia do "stanu poprzedniego", jak to określa właściciel. Na powyższą decyzję skargę złożył S. W. zarzucając naruszenie art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że kontynuacja budowy przez skarżącego nie znajduje uzasadnienia w konieczności jej zabezpieczenia przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Wskazał, że organ wstrzymując prowadzone roboty budowlane zobligowany był do ustalenia niezbędnych zabezpieczeń budowy, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Niewystarczającym było bowiem stwierdzenie organu, że należy zabezpieczyć obiekt przed dostępem osób trzecich. W ocenie skarżącego organ administracji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nie ustosunkował się do powołanej w uzasadnieniu odwołania tezy wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 1996 r., która winna znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, czym naruszył zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przywołane w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie wyrok powoływany przez skarżącego ma moc wiążącą w sprawie rozstrzygniętej wskazanym wyrokiem, ale nie ma odniesienia do niniejszej sprawy. W rozpatrywanej sprawie bowiem wykonanie nakazanej rozbiórki nie będzie wymagało doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, gdyż stan poprzedni to uprzednio istniejące fundamenty, natomiast wykonywany na nich obiekt jest w istocie nowym obiektem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący zrealizował na działce nr [...] położonej w R. roboty budowlane polegające na wymurowaniu ścian po obrysie wcześniej istniejącego budynku magazynowo – garażowego, przy wykorzystaniu uprzednio istniejących stóp i ław fundamentowych, bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę. Pomimo wstrzymania przez właściwy organ, w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), prowadzonych samowolnie robót budowlanych, skarżący nadal kontynuował ich prowadzenie doprowadzając do wybudowania obiektu budowlanego o wysokości ścian 3,52 m oraz wykonania trzech podciągów składających się z dwóch dwuteowników każdy. Stwierdzając w toku przeprowadzonych oględzin prowadzenie robót budowlanych bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę oraz zaistnienia okoliczności faktycznych pozwalających na zastosowanie dyspozycji art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego prawidłowo wstrzymał postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, w którym podkreślił również konieczność dokonania stosownych zabezpieczeń budowy przed dostępem osób trzecich. Oględziny poprzedzające wstrzymanie robót budowlanych dostarczyły precyzyjnej informacji na temat wymiarów wzniesionego obiektu. Powyższe informacje pozwoliły na późniejsze niewątpliwe stwierdzenie, że skarżący nie zastosował się do nakazanego wstrzymania robót budowlanych i nadal je kontynuował doprowadzając do wzniesienia budynku o wysokości 3,52 m. Spełnione zostały zatem, określone w art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego, przesłanki zobowiązujące organ administracji do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego w następstwie prowadzenia robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem. Orzeczenie rozbiórki w tym przypadku stanowi pożądaną reakcję (sankcję) organu nadzoru budowlanego na ignorowanie (niewykonanie) w praktyce postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanego przez ten organ. Zastosowanie sankcji w postaci rozbiórki jest uzależnione tylko i wyłącznie od spełnienia przesłanek z art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego, który nie przewiduje możliwości odstąpienia od niej w razie kontynuowania robót budowlanych po ich wstrzymaniu z jakiegokolwiek powodu. Nakaz wstrzymania, prowadzonych w warunkach określonych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, robót budowlanych jest kategoryczny i zmierza – w interesie inwestora – do legalizacji zaistniałej samowoli. Niezastosowanie się do orzeczonego wstrzymania nie może spotkać się z aprobatą i powoduje wstrzymanie procedury legalizacyjnej prowadząc zasadnie do orzeczenia rozbiórki. W odniesieniu do stanowiska skarżącego, który uzasadniał kontynuowanie robót budowlanych po ich wstrzymaniu koniecznością zabezpieczenia budynku przed osobami trzecimi i warunkami atmosferycznymi stwierdzić należy, iż rozmiar i charakter kontynuowanych robót oraz ich efekt w żadnym razie nie wskazują na ich charakter zabezpieczający. Wręcz przeciwnie prowadzenie takich robót budowlanych wskazuje na chęć inwestora, pomimo zakazu, doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zamkniętego, co nie jest równoznaczne z jego uzasadnionym zabezpieczeniem. Zabezpieczenie robót w takim stanie, w jakim one były w dacie postanowienia o wstrzymaniu, winno było polegać na podjęciu innych działań niż kontynuowanie robót w celu wykończenia budynku. Jeżeli inwestor miał wątpliwości w zakresie wyboru najstosowniejszego sposobu zabezpieczenia robót budowlanych winien był zwrócić się do organu administracji o udzielenie potrzebnych wskazówek. W tym miejscu wskazać również wypada na bezzasadność zarzutów skarżącego, iż organ administracji orzekający o wstrzymaniu nie dopełnił swoich obowiązków i nie określił w postanowieniu o wstrzymaniu niezbędnych zabezpieczeń budowy poprzestając na nakazaniu zabezpieczenia budowy przed dostępem osób trzecich. Otóż rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych w pełni odpowiada treści przepisu art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3. Wobec powyższego w przedmiotowym postanowieniu o wstrzymaniu organ prawidłowo pozostawił inwestorowi wybór sposobu zabezpieczenia nie uznając, aby niezbędnym było precyzyjne, rodzajowe określenie zabezpieczeń budowy. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez organ administracji stanowiska wynikającego z wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 1996 r., II SA/Wr 236/96, OSP 1997/11/202, wskazać należy, że zarówno stan faktyczny, jak i prawny sprawy zakończonej powołanym wyrokiem jest całkowicie odmienny od przedmiotowej sprawy. W sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania wykonanie orzeczonej rozbiórki doprowadzi do usunięcia ścian i umieszczonych na nich dwuteowników, wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej - bez pozwolenia na budowę, na istniejących już wcześniej stopach, ławach, fundamentach i posadzce, pozostałych po uprzednio dokonanej rozbiórce obiektów magazynowych i garaży należących do byłego GS-u. Do takich ustaleń prowadzi analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności wyniki oględzin z dnia 18 września 2003r. Przebiegu tej czynności jak i dokonanych ustaleń poczynionych także w oparciu o udzielone przez skarżącego informacje skarżący nie zakwestionował, przeciwnie – zaakceptował je składając własnoręczny podpis na protokole. Reasumując należy stwierdzić, że organy obu instancji po przeprowadzeniu w sposób prawidłowy postępowania administracyjnego wydały właściwe, zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.