IV SA/Wa 15/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2007 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych wymagań dla inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Sanitarny zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2006r. - po rozpoznaniu zażalenia S. L. - uchylił postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] czerwca 2006r. uzgadniające środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. na działce nr [...] przy ul. [...] w O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż pełnomocnikiem inwestora w przedmiotowej sprawie był I. N. - pracownik [...] - Polska Sp. z o.o., Filii w K., przy ul. [...], zaś raport o oddziaływaniu opisanego wyżej przedsięwzięcia na środowisko opracowała A. W. - również z [...] - Polska Sp. z o.o., ale w G., przy ul. [...]. Uzgadniania inwestycja - zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573, ze zm.) - należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obligatoryjne. Raport-jak stanowi art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006r., nr 129, poz. 902) powinien zostać dołączony do wniosku inwestora i na jego podstawie jest dokonywane uzgodnienie. Przepisy cytowanej ustawy nie określają kto powinien być autorem raportu, jednakże - zdaniem organu - winna to być osoba posiadająca wiadomości specjalne. Jest to dowód w sprawie, mają więc do niego zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 84, zatem autor raportu podlega wyłączeniu. W konsekwencji należało uznać, iż A. W. pozostawała z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Wobec tego, oparcie się przez organ pierwszej instancji na raporcie autorstwa A. W. naruszyło zasady postępowania wymienione w art. 7, 8, 75, 77 § 1, 80, 84 K.p.a. i co oznacza, że postępowanie dowodowe przeprowadzono w sprawie wadliwie. Uchybienie to musiało więc skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. [...] Sp. z o.o. w W. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2006r. i utrzymanie w mocy postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego K. z [...] czerwca 2006r. Zarzuciła naruszenie art. 84 i 24 K.p.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie oraz art. 50 i następnych Prawa ochrony środowiska przez błędną ich wykładnię. Skarżąca podkreśliła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu zajętym w zaskarżonym postanowieniu. Autorka raportu nie był i nie jest jej pracownikiem, a wątpliwości organu co do stosunku zależności między spółką [...] a skarżącą są bezpodstawne. Zgodnie z poglądem doktryny i judykatury, jeżeli w sprawie zdaniem organu prowadzącego postępowanie wymagane są wiadomości specjalne, organ ten może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie stosownej opinii. Biegłym w znaczeniu potocznym jest osoba posiadająca wiedzę fachową w danej dziedzinie (znawca, rzeczoznawca, ekspert). Biegłym w znaczeniu proceduralnym jest natomiast osoba powołana na biegłego przez organ orzekający. W odniesieniu do biegłych przepisy określają szczegółowe wymagania odnośnie kwalifikacji, wykształcenia, praktyki i inne, które muszą spełniać kandydaci na rzeczoznawców. Biegły podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, jeżeli są spełnione przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a. Strona nie zgadza się, iż raportowi o oddziaływaniu na środowisko, który zgodnie z przepisami Prawa ochrony środowiska jest dokumentem oceniającym wpływ planowanej inwestycji na środowisko, przypisywać należy charakter opinii biegłego. Zadaniem raportu jest wskazanie rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych, które zagwarantują dotrzymanie standardów jakości środowiska poza granicami terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny, a sam raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiska jest integralną częścią wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zaś przepisy nie precyzują kto może ów raport sporządzić. Główny Inspektor Sanitarny - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, tym samym podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej w skrócie: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. Uznał, iż postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2006r. narusza poniższe przepisy prawa, zatem kwalifikuje się do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy uzgadniana inwestycja - zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573, ze zm.) - zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obligatoryjne. Z kolei stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006r., nr 129, poz. 902) jeżeli wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wnioskodawca (inwestor) dołącza go do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Elementy jakie powinien zawierać raport określa art. 52 ust. 1 pkt 1 - 16 Prawa ochrony środowiska i w pkt 15 wymienia wymóg podania "nazwiska osoby lub osób sporządzających raport". Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, iż od osoby (czy osób) sporządzającej (sporządzających) raport wymaga się tylko wskazania nazwiska, nie zaś innych kryteriów, czy to pod względem fachowości, czy braku powiązań z wnioskodawcą. Następnie organ występujący o uzgodnienie przedkłada organowi uzgadniającemu wniosek o wydanie decyzji, ów raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 48 ust. 3 Prawa ochrony środowiska). Sporny raport jest obowiązkowym załącznikiem wniosku, jeżeli wnioskowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obligatoryjne. Zatem jest dokumentem sporządzonym przed wszczęciem danego postępowania administracyjnego. Z materii jaka ma być w nim ujęta (np. ma zawierać opis planowanego przedsięwzięcia, określenie planowanego oddziaływania na środowisko, opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie negatywnych oddziaływań na środowisko, przedstawienie zagadnień w formie graficznej, streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w raporcie) niewątpliwie wynika, że autor raportu, aby go sporządzić musi posiadać wiedzę specjalistyczną z dziedziny, z którą planowane przedsięwzięcie się wiąże. Nie oznacza to jednak, że musi być biegłym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Cytowana wyżej ustawa, ani akty wykonawcze do niej, nie precyzują żadnych wymogów dotyczących osób przygotowujących raport. W związku z tym autorami raportu nie muszą być uprawnieni biegli (wyrok NSA z 1.03.2007r., sygn. akt II OSK 356/06), w tym i podlegający rygorom z art. 24 K.p.a. Brak więc przeszkód prawnych, aby osobą sporządzającą raport był pracownik podmiotu, w którym jest również zatrudniony pełnomocnik reprezentujący wnioskodawcę (inwestora) w postępowaniu, dla potrzeb którego został sporządzony raport. Organ administracji - zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a. - może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Zatem biegły to osoba posiadająca wiedzę fachową w danej dziedzinie, powołania przez organ administracji do udziału w postępowaniu administracyjnym i w toku tego postępowania. Taki biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 K.p.a. (art. 84 § 2 K.p.a.). Wyraźnie art. 24 K.p.a. stanowi, iż biegły podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie. Zatem instytucja wyłączenia może dotyczyć wyłączenia danej osoby tylko w sprawie już zawisłej przed organem administracji publicznej, w każdym jej stadium zarówno trybu zwykłego, jak i nadzwyczajnego. Instytucja ta służy realizacji w postępowaniu administracyjnym przede wszystkim dwóch zasad ogólnych, mianowicie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8) (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2005r, str. 168). Tymczasem raport oddziaływania na środowisko jest załączany do wniosku, zatem jest sporządzany przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a jego autor nie jest powoływany ani wskazywany przez organ lecz wybierany przez wnioskodawcę (inwestora). Oprócz posiadania wiedzy specjalistycznej, nie musi być biegłym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Taki raport już w trakcie postępowania administracyjnego wchodzi w skład materiału dowodowego sprawy, jest dowodem z dokumentu i jak każdy inny dowód składany przez stronę, czy zgromadzony przez organ, podlega regułom postępowania dowodowego, w tym i swobodnej ocenie dowodów zgodnie z art. 80 K.p.a. Jeżeli organ poweźmie wobec niego jakiekolwiek wątpliwości, to po pierwsze ma prawo wezwać stronę do jego uzupełnienia, po wtóre może sięgnąć do innych środków dowodowych, w tym powołać biegłego, do którego będą mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe wywody i uregulowania prawne - zdaniem Sądu - dowodzą, iż raportu nie można utożsamiać z opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., a do osoby sporządzającej raport stosować art. 84 § 2 K.p.a. (w tym art. 24 K.p.a.). Tak więc uchylenie przez organ odwoławczy postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ ze wskazanej wyżej przyczyny nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowym uchybieniem jakiego dopuścił się organ, a Sąd wziął je pod uwagę z urzędu, jest naruszenie art. 141 i art. 124 K.p.a. Według pierwszego z wymienionych przepisów do wniesienia zażalenia jest uprawniona strona postępowania w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia, zaś według drugiego postanowienie wydane w wyniku rozpoznania zażalenia powinno zawierać m. in. oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu (osoby fizyczne powinny być oznaczone co najmniej danymi personalnymi). Z treści kwestionowanego postanowienia wynika, iż Główny Inspektor Sanitarny rozpoznał zażalenie wniesione przez S. L. Tymczasem zażalenie z [...] czerwca 2006r. zostało sformułowane nie tylko w sposób wskazujący, że składa je więcej niż jeden podmiot, ale i zostało podpisane przez szereg osób, a więc nie tylko S. L. W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było ustalenie osób, które wniosły zażalenie, a później zbadanie czy mają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Główny Inspektor Sanitarny zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w niniejszym wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie, uzasadniając je pod względem faktycznym oraz prawnym. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i a oraz art. 152 orzekł jak w sentencji. Wobec braku wniosku skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania sądowego nie postanowiono w tym przedmiocie.