II SA/Łd 221/07

Dnia 10 lipca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 roku sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...], nr [...]. W dniu 2 października 2006 roku K. P., na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109), wystąpił do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w O. o przyznanie zasiłku celowego w kwotach [...] i [...]. Burmistrz Miasta O., decyzją Nr [...] z dnia [...], odmówił K. P. przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że na podstawie wyżej wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy pomocy społecznej udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy prawa. Drugim zaś warunkiem otrzymania pomocy jest fakt poniesienia szkód w uprawach rolnych w gospodarstwie rolnym, oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 roku w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz.U. Nr 16, poz. 82 ze zm.), średnio w wysokości powyżej 30%. Tymczasem organ administracji ustalił, że w materiale dowodowym sprawy brak jest protokołu oszacowania szkody, co powoduje niemożność jej oszacowania i uniemożliwia przyznanie zasiłku. W odwołaniu od powyższej decyzji K. P. podał, iż Urząd Miejski w O. sporządzał protokoły szacowania strat do dnia [...], kiedy to nieznane były jeszcze zasady przyznawania pomocy socjalnej. Do dnia [...] jedynym celem sporządzania przedmiotowych protokołów, zgodnie z informacjami udzielanymi przez urzędników Urzędu Miejskiego w O., była chęć ubiegania się o przyznanie kredytu klęskowego. Ponieważ strona wnosząca odwołanie nie zamierzała ubiegać się o przyznanie takiego kredytu nie zgłaszała faktu wystąpienia szkód. Zwrócono także uwagę, że okres pomiędzy ostatecznym terminem składania wniosków o uznanie gospodarstwa za dotknięte klęską suszy, a wejściem w życie stosownego rozporządzenia wynosił zaledwie dwa tygodnie i rolnik po zapoznaniu się z zasadami przyznawania pomocy nie miał już możliwości uzupełnienia braków formalnych wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją Nr [...] z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji II instancji stwierdził, iż zgodnie z treścią § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie na podstawie protokołu oszacowania szkód w danym gospodarstwie rolnym sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 roku w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stosowanie zaś do § 6 ust. 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy wojewodowie mieli obowiązek przekazania, w terminie do dnia 15 września 2006 roku, właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) protokołu oszacowania szkód. Protokoły te stanowią dowód w sprawie o przyznanie pomocy. Oszacowanie strat i sporządzenie protokołu przez komisję, jest w ocenie organu administracji, niezbędnym warunkiem otrzymania pomocy. W rozpoznawanej sprawie nie mogą zaś być uwzględnione inne okoliczności, niż wskazane w przepisach przedmiotowego rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. P., powtarzając zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu administracji I instancji, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./). Zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. to na organie administracji spoczywa obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Niedopuszczalne jest zatem przerzucanie na stronę postępowania administracyjnego obowiązku udowodnienia okoliczności, których ustalenie jest niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Zakres ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym wyznaczają przepisy prawa materialnego. W myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109) pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 roku w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz.U. Nr 16, poz. 82 ze zm.), wynoszą średnio powyżej 30%. Podstawą prawną wydanych aktów są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, a także przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, które kształtują prawidłowy model postępowania administracyjnego i w każdej sprawie powinny być szczegółowo przestrzegane przez organy administracji. Biorąc pod uwagę rozstrzygnięcie zaskarżonych decyzji w szczególności należy zwrócić uwagę na przepisy powołanego rozporządzenia Rady Ministrów oraz przepisy postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności zaakcentować należy jedną z głównych zasad postępowania administracyjnego, której przestrzeganie zapewnia jego prawidłowy przebieg, a mianowicie określoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisów prawa materialnego (art. 77 k.p.a.), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). Z kolei uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 k.p.a.). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy podnieść, iż o prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego można mówić jedynie w przypadku przeprowadzenia tego postępowania z zachowaniem wszelkich gwarancji procesowych strony, w tym prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji, w niniejszym postępowaniu, nie uczyniły zadość powyższym wymogom, naruszając w tym zakresie zasady procedury administracyjnej, a w konsekwencji doprowadziły do naruszenia prawa materialnego. Opierając się na unormowaniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, organy odmówiły skarżącemu przyznania pomocy w formie zasiłku celowego argumentując, iż w sprawie nie został sporządzony protokół oszacowania strat, którego spisanie jest warunkiem niezbędnym przyznania pomocy. Ustawodawca w § 2 powoływanego rozporządzenia określił przesłanki przyznania pomocy, wskazując, iż pomoc może zostać przyznana jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlegałby temu ubezpieczeniu z mocy ustawy – ta przesłanka po stronie skarżącego została spełniona. Drugi warunek sprowadza się do ustalenia, iż w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 roku w sprawie szczegółowych kierunków działań ARiMR oraz sposobów ich realizacji (Dz.U. Nr 16, poz. 82 ze zm.), wynoszą średnio powyżej 30%. Druga z przesłanek dookreślona została w § 4 rozporządzenia, w którym ustawodawca wskazał, iż kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Dla potrzeb niniejszego postępowania istotny jest ten właśnie warunek, ponieważ protokół oszacowania strat w niniejszej sprawie nie został sporządzony. Niewątpliwie na podstawie powołanych przepisów należy wywieść, iż przedmiotowy protokół jest warunkiem niezbędnym i stanowi jedyny dowód w sprawie przyznania pomocy, a ustalenia komisji w nim zawarte są wiążące dla organu orzekającego na jego podstawie. Organy nieposiadające takiego dokumentu nie mogą swobodnie orzec o przyznaniu pomocy i nie mogą działać w ramach uznania administracyjnego. W tym zakresie Sąd nie kwestionuje stanowiska organów administracji. Lektura akt administracyjnych rodzi jednakże pytanie, czy w niniejszej sprawie było możliwe sporządzenie przedmiotowego protokołu. Zarówno w odwołaniu jak i w skardze skarżący podnosił, iż nie występował o sporządzenie protokołu oszacowania strat, gdyż przedmiotowe protokoły sporządzane były do dnia [...] w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawach dotyczących dopłat do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych na wznowienie produkcji w gospodarstwach rolnych znajdujących się na obszarach dotkniętych klęską suszy. Ponieważ skarżący nie zamierzał ubiegać się o przyznanie takiego kredytu tym samym niecelowe było występowanie o sporządzenie protokołu szacowanie strat. Zasady przyznawania zasiłków celowych w związku z suszą znane były dopiero od dnia opublikowania w Dzienniku Ustaw rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Organy w żaden sposób nie odniosły się do tych twierdzeń strony, nie wyjaśniły, czy po opublikowaniu przedmiotowego rozporządzenia skarżący występował o oszacowanie szkód i czy po wejściu przedmiotowego rozporządzenia w życie komisja powołana przez wojewodę nadal działała, były szacowane straty i sporządzane protokoły. Organy pominęły oświadczenia skarżącego, nie odniosły się do nich, nienależycie wyjaśniły stan sprawy i w konsekwencji sporządziły wybiórcze, lakoniczne uzasadnienia swych decyzji. W uzasadnieniu organu I instancji brak jest wskazania przesłanek, jakimi kierował się organ przy rozstrzygnięciu. Organ II instancji rozszerzył wprawdzie argumentację zawartą w uzasadnieniu, aczkolwiek w dalszym ciągu nie odniósł się do twierdzeń strony. Nierozważenie oświadczeń skarżącego w zakresie możliwości oszacowania strat stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dodatkowo należy zauważyć, iż zarówno organ administracji I, jak i II instancji, zlekceważyły obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W aktach sprawy brak jest bowiem zawiadomienia skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Nie można także zapominać, iż organy administracji obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). W ramach tego obowiązku organy administracji winny wyjaśnić skarżącemu warunki przyznania zasiłku celowego, a w szczególności pouczyć go o brakach uniemożliwiających przyznanie tego zasiłku. Skarżący poinformowany o obowiązku oszacowania strat przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 roku w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji miałby możliwość wystąpienia do komisji o oszacowanie szkód przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdza, iż wskazany w § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy termin do przekazania przez wojewodów protokołów oszacowania strat sporządzonych przez komisje ma wyłącznie charakter instrukcyjny. Przekazanie protokołu po tym terminie nie wyklucza rozpoznania wniosku i przyznania zasiłku. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności brak odpowiednich sankcji w przedmiotowym rozporządzeniu, a przede wszystkim znikomo krótki okres pomiędzy wejściem w życie rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 roku, a terminem przekazania protokołów, tj. 15 września 2006 roku. Sprzeczne zaś z zasadą racjonalności prawodawcy byłoby przyjęcie, że zasiłki celowe mogą być przyznane wyłącznie osobom, które spełniły wymagania przyznania zasiłku przed opublikowaniem w urzędowym publikatorze aktu prawnego regulującego zasady przyznawania tego świadczenia. Podsumowując należy stwierdzić, iż organy obu instancji wydały zaskarżone rozstrzygnięcia pomimo braku wystarczającego materiału dowodowego, niewyjaśnienia pełnego stanu faktycznego, pominięcia argumentów strony skarżącej oraz uniemożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wskazane uchybienia organu są o tyle istotne, iż mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W toku ponownej analizy sprawy organy administracji powinny należycie wyjaśnić pełny stan faktyczny, rozważyć całokształt okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wyjaśnień i twierdzeń strony skarżącej, jak również z uwzględnieniem uwag Sądu, a wywiedzione w ten sposób stanowisko uzasadnić zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.