VII SA/Wa 619/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), , Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 r. sprawy ze skargi E. i P. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. N. i P. N. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. Nr [...] Starosta P., na podstawie art. 28, 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę E. i P. N. – budynku mieszkalnego dwulokalowego na działce nr ew. [...] obręb [...], przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu podał, że wobec zgodności wniosku o pozwoleniu na budowę z wymogami prawa budowlanego należało udzielić w/w pozwolenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy K., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że odwołanie od decyzji wniosła Gmina K. wykazując swój interes prawny w przedmiotowej sprawie. Gmina załączyła do odwołania wypisy z rejestru gruntów, z których wynika, że Gmina będąc właścicielem działki Nr [...] oddała ją w użytkowanie wieczyste poprzednikom prawnym inwestorów, którzy zobowiązali się do budowy ośrodka rekreacyjno-sportowego o charakterze otwarto- plenerowym do końca roku 1996. Zapis ten wynikał z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po tym terminie został wybudowany, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 17 lipca 2001r., budynek, który zgodnie z treścią pozwolenia na budowę ma mieć charakter budynku mieszkalno-pensjonatowego oraz kort tenisowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał natomiast wyłącznie budowę jednego budynku mieszkalnego dla potrzeb właściciela (użytkownika wieczystego). W niniejszej sprawie wydanie pozwolenia na budowę drugiego budynku mieszkalnego, w którym znajdują się dwa lokale mieszkalne (w tym jedno służbowe) zdaniem organu odwoławczego jest rażącym naruszeniem ustaleń prawa miejscowego – art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Ponadto Wojewoda stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu organ I instancji naruszył również przepis art. 38 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż przedmiotowa decyzja została przekazana do wiadomości Urzędu Miasta i Gminy K. w terminie 38 dni od daty jest wydania. Wynika stąd, że został pominięty właściwy organ, gdyż urząd jest jedynie instytucją przy pomocy której burmistrz jako organ wykonuje swoje zadania. Nie można wobec tego uznać jak to sugeruje organ I instancji, że odwołanie złożone w Starostwie Powiatowym w P. w dniu [...] czerwca 2006r. zostało wniesione od decyzji ostatecznej. Ponadto E. i P. N. będący inwestorami złożyli do Starosty P. nieprawdziwe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stało się przyczyną pominięcia Gminy jako właściciela działki nr ew. [...] posiadającej przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Oświadczyli oni, że posiadają prawo do dysponowania nieruchomością, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr [...] w K. na cele budowlane, wynikające z tytułu współwłasności, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, że ich prawo do dysponowania nieruchomością wynika z tytułu użytkowania wieczystego. Odnosząc się do kwestii uwzględnienia w postępowaniu odwoławczym postanowienia Sądu Okręgowego w W. Wydział [...] z dnia [...] lipca 2006r. o zakazie wznoszenia nowych budynków i budowli przez E. i P. N. organ II instancji wyjaśnił, że nie ma ono wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. N. i P. N. reprezentowani przez adwokata M. K. Przedmiotowej decyzji zarzucili oparcie rozstrzygnięcia na naruszeniu przepisów postępowania, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw. z art. 28 oraz art. 127 § 1 Kpa i błędne uznanie Gminy K. za stronę postępowania z wniosku E. i P. N. z dnia [...] lutego 2006 r. o pozwolenie na budowę. Organ nie zastosował przepisów art. 105 § 1, 134 oraz art. 138 § 1 pkt 3 Kpa i nie umorzył postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Ponadto nie zastosował przepisu art. 40 § 2 Kpa, ponieważ doręczył decyzję stronie w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika. Organ II instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwe zastosował przepis art. 109 § 1 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw. z art. 28 Kpa poprzez uznanie, że decyzja Nr [...] Starosty P. z dnia [....] kwietnia 2006r. podlegała doręczeniu Burmistrzowi Gminy K. jako stronie postępowania. Na podstawie art. 38 ustawy Prawo budowlane organ błędnie uznał, że przesłanie burmistrzowi na powyższej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, iż Gmina K. jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, oraz, że niewłaściwe doręczenie decyzji burmistrzowi stanowi podstawę jej uchylenia. Nadto zdaniem strony skarżącej Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji niewłaściwe zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sytuacji gdy w sprawie obowiązuje ostateczna decyzja Nr [...] [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007r. o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Ponadto przedmiotowej decyzji zarzucili oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych, tj. błędnym ustaleniu, iż decyzja Nr [...] Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2006r. naruszała ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz błędnym ustaleniu, iż poprzedni budynek wybudowany na terenie działki o ew. nr [...], obręb [...], ul. [...] w K. został wybudowany niezgodnie z warunkami zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na terenie nieruchomości, oraz błędnym uznaniu, że skarżący wprowadzili organ w błąd, podając iż są współwłaścicielami nieruchomości. Zdaniem skarżących organ II instancji dokonał błędnej wykładni § 17 uchwały nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] października 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów osiedla G. i terenów przyległych ponieważ uznał, że nie dopuszcza on budowy budynku objętego decyzją Nr [...] Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2006r., oraz naruszył art. 6 Kpa oraz art. 19 Kpa poprzez błędne uznanie, że ocena ewentualnego nienależytego wykonania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste należy do kompetencji organu administracji publicznej i stanowi przesłankę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Ponadto wskazał, iż przedmiotowa skarga została wniesiona z uchybienie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz procesowego. Przede wszystkim należy stwierdzić, że decyzja organu II instancji zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, który to stanowi wyjątek od ogólnej zasady, że organ odwoławczy zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. W niniejszej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję, błędnie umorzył postępowanie organu I instancji, ponieważ w oparciu o w/w przepis organ umarza postępowanie, jedynie w przypadku gdy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, o której jest mowa w art. 105 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis ten wprowadza regułę umorzenia postępowania z urzędu przez organ administracyjny w przypadku wystąpienia bezprzedmiotowości postępowania. W tym miejscu należy wskazać, iż przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzygnięcie organu I instancji jest nietrafne, może prowadzić jedynie do wydania decyzji reformatoryjnej, tj. uchylającej w całości albo w części decyzję organu I instancji i w dalszej kolejności merytorycznie rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Nigdy natomiast w/w konkluzja nie może prowadzić do wydania decyzji wskazanej w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa (porównaj: 1 i 2 teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1999r. o sygn. akt IVSA 1167/97, publ. LEX nr 47913). W niniejszej sprawie organ odwoławczy wprost wskazał, iż kontrolowana przez niego decyzja organu I instancji jest nietrafna, ponieważ została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. A więc pomimo, iż organ II instancji rozpoznał merytorycznie odwołanie, to nie wydał zgodnie z obowiązującą procedurą decyzji reformatoryjnej, natomiast pomimo braku podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 Kpa, wydał decyzję o uchyleniu pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie organu I instancji - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Ponadto należy wskazać, iż Wojewoda [...] wydając decyzję o umorzeniu postępowania nie rozstrzygnął merytorycznie sprawy, natomiast takim rozstrzygnięciem, pomimo iż inwestorzy złożyli stosowny wniosek o pozwolenie na budowę, zamknął drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i zakończył bieg postępowania w niniejszej sprawie. Jak wynika z powyższego, zdaniem Sądu nie było przeszkód do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Pomimo tego, organy z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji. Ponadto należy zgodzić się z zarzutem skarżących, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 40 § 2 Kpa, który stanowi – jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zgodnie z tym przepisem jeżeli strona działa przez pełnomocnika, to od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa pełnomocnik powinien być zawiadomiony o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich, co zapewnia prawidłowy udział strony w postępowaniu. Naruszenie tego przepisu na etapie postępowania odwoławczego stanowi przesłankę do uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 31 maja 2000r. o sygn. akt I SA/Wr 2034/97, publ. LEX nr 43050). Z akt sprawy wynika bezspornie, że córka skarżących – J. N. w imieniu swoich rodziców E. i P. N. ustanowiła adwokata M. K. do reprezentowania przed organami administracyjnymi oraz sądami administracyjnymi w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Pomimo, iż w aktach sprawy w dacie wydania zaskarżonej decyzji znajdowało się w/w pełnomocnictwo, Wojewoda [...] przy doręczaniu swojej decyzji pominął profesjonalnego pełnomocnika. Ponadto organ nie wyjaśnił, że w/w pełnomocnictwo zostało udzielone w imieniu obojga rodziców, chociaż w aktach sprawy znajdowało się upoważnienie dla J. N. do reprezentowania udzielone tylko przez P. N., na podstawie którego córka skarżących ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika. W aktach przedmiotowej sprawy, brak jest stosownego pełnomocnictwa udzielonego przez E. N. dla swojej córki – J. N. Powyższe uchybienie stanowi przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako zapadłej z obrazą art. 10 Kpa (zasada czynnego udziału stron w postępowaniu) w zw. z art. 40 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z dołączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów bezspornie wynika, iż Gmina K. jest bezspornie właścicielem nieruchomości o nr ew. [...], obręb [...], ul. [...], K. Na podstawie stosownej umowy cywilnoprawnej Gmina przekazała w/w działkę w użytkowanie wieczyste poprzednikom prawnym obecnych inwestorów. W związku z powyższym, w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego, Gmina K. - jako właściciel przedmiotowej nieruchomości – bezspornie ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Pomimo tego organ I instancji nie doręczył jej decyzji o pozwoleniu na budowę, zamiast tego przesłał decyzję do wiadomości Urzędowi Miasta i Gminy K. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, należy wskazać, że Wojewoda [...] mylnie wskazał, iż przedmiotowa skarga została wniesiona po terminie. Skoro zaskarżona decyzja została doręczona E. i P. N. w dniu [...] lutego 2007r., to zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ostatni dniem do wniesienia skargi był dzień 12 marca 2007r. Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie 30 dni od daty doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku gdy ostatni dzień terminu do wniesienia skargi (30-ty dzień) przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni (por. art. 57 § 4 Kpa). W niniejszej sprawie ostatni - trzydziesty dzień terminu przypadł w niedzielę, a więc na dzień ustawowo wolny od pracy. W takim przypadku, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 57 § 4 Kpa za ostatni dzień terminu do wniesienia skargi należało przyjąć poniedziałek, a więc w niniejszej sprawie - 12 marca 2007r. W związku z powyższy, skarga została wniesiona w terminie. Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd uznał, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2, art. 10 w zw. z art. 40 § 2 Kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.