II OSK 1374/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Zarządu Budynków Spółki z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 628/05 w sprawie ze skargi Miejskiego Zarządu Budynków Spółki z o. o. w W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego położonego w W. przy ul. D. 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz Miejskiego Zarządu Budynków Sp. z o. o. w W. kwotę 1105 (słownie: tysiąc sto pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje. II OSK 1374/06 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r., II SA/Wr 628/05 oddalił skargę Miejskiego Zarządu Budynków Spółki z o.o. w W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego położonego w W. przy ul. D. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał skarżącej Spółce usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego pokrycia i odeskowania oraz elementów konstrukcyjnych dachu znajdujących się nad mieszkaniami nr 6 i 8, obróbek blacharskich - pasa podrynnowego od strony ul. D. i naprawę gzymsu ceglanego od strony ul. D. w terminie do 30 października 2005 r. W uzasadnieniu stwierdził, że w wyniku oględzin budynku na skutek informacji jednego z najemców o "dziurawym dachu" stwierdzono wskazane w decyzji wady elementów budynku, które nie gwarantują spełnienia podstawowych wymagań higienicznych i zdrowotnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i warunków użytkowych w zakresie usuwania wody opadowej, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego. Dlatego konieczne było wydanie na podstawie art. 66 ust. 1 przedmiotowej decyzji. W wyniku złożenia przez skarżącą odwołania organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu nie podzielił stanowiska odwołującej się, że nie jest ona strona przedmiotowego postępowania i nie powinna być adresatem zaskarżonej decyzji. Powołując się na umowę pomiędzy Wspólnota Mieszkaniową przy ul. D., a Skarżąca Spółką, w której wymieniana jest ona jako zarządca nieruchomości uznał, że skoro Spółka sprawuje bieżący zarząd nieruchomością, a stosownie do art. 66 Prawa budowlanego określone w nim obowiązki obciążają podmioty wymienione w art 61 Prawa budowlanego - właściciela i zarządcę obiektu budowlanego, to prawidłowo skierowano kwestionowaną decyzje do Skarżącej Spółki.. Ustawa o własności lokali nie zna pojęcia "administrator", a jedynie pojęcia "zarząd" i "zarządca". Podmiot zewnętrzny pełniący czynności polegające na administrowaniu obiektem jest zgodnie z tą ustawą zarządcą. Ciążą na nim obowiązki polegające zarówno na bieżącym zarządzie, jak również na podejmowaniu w określonych sytuacjach, za zgodą współwłaścicieli nieruchomości czynności przekraczających zwykły zarząd, a także jest realizacja obowiązków wynikających z decyzji. W skardze na tą decyzję Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, gdyż nie jest właścicielem ani zarządcą przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu ustawy i własności lokali, a więc zarządcą, któremu zarząd nieruchomością wspólną powierzono w sposób określony w art. 18 ust. 1 tej ustawy, ani też nie sprawuje zarządzania, o którym mowa w art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Spółka nie pełni roli zarządcy, gdyż właściciele we wspólnocie podejmują uchwałę o wyborze zarządu, a jego członkiem może być włącznie osoba fizyczna. Spółka podjęła się zarządu rozumianego jako administrowanie - zarządzanie nieruchomością wspólną zgodnie z art. 22 ustawy o własności lokali, a nie jest to umowa, o jakiej mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Adresatem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji winna być Wspólnota Mieszkaniowa właścicieli lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że adresatem decyzji przewidzianych w rozdz. 6 Prawa budowlanego - "Utrzymywanie obiektów budowlanych", może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektów budowlanych. Zgodnie z art 66 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowiska lub bezpieczeństwu mienia albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie. Skarżąca nie kwestionowała zasadności nałożonego obowiązku, wywodziła jednak, iż nie jest stroną przedmiotowego postępowania. Sąd uznał jednak, że dla oceny legitymacji skarżącej do udziału w postępowaniu istotne znaczenia ma umowa o administrowanie pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową D. a Skarżąca Spółką z 30 sierpnia 2002 r. Z jej § 1 wynika, że Spółce powierzono administrowanie nieruchomością wspólną. Z § 3 tej umowy wynika natomiast ze do obowiązków zarządcy należy m. in. bieżąca konserwacja nieruchomości wspólnej, a w szczególności dokonywanie napraw budynku, jego pomieszczeń i urządzeń technicznych umożliwiających właścicielom lokali korzystanie z oświetlenia i ogrzewania, gazu i innych urządzeń, usuwanie skutków awarii w zakresie uzgodnionym ze Wspólnotą, wykonywanie remontów bieżących w granicach nieruchomości wspólnej, a także zapewnienie warunków technicznych dla dostawy energii elektrycznej, cieplnej, wody i gazu oraz odprowadzanie ścieków. Stosownie do § 11 tej umowy Zarządca uprawniony jest m.in. do zawierania w imieniu i na rzecz Wspólnoty umów oraz wykonywania specjalistycznych usług związanych z funkcjonowaniem urządzeń technicznych nieruchomości wspólnej, bieżące usuwanie awarii i ich skutków oraz wykonywanie remontów bieżących. W punkcie 11 załącznika do tej umowy stwierdzono, że do zakresu administrowania należy zlecanie w imieniu Wspólnoty przeglądów budynków w zakresie przewidzianym przepisami Prawa budowlanego oraz przeglądów specjalistycznych, pomiarów i badań. W oparciu o te argument Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Skarżąca jest zarządcą części wspólnych przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu Prawa budowlanego, a więc mogła być adresatem decyzji wydanych na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, a dotyczących wyłącznie części wspólnych budynku. W skardze kasacyjnej Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) przepisu art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, iż zakres obowiązków przekazanych skarżącej na podstawie umowy z 22 sierpnia 2002 r. odpowiada pojęciu "zarządcy obiektu budowlanego" w rozumieniu Prawa budowlanego, podczas, gdy z umowy wynika jednoznacznie, że do skarżącej jako administratora należy m.in. na podstawie § 3 tej umowy bieżąca konserwacja nieruchomości, przy czym zakres robót konserwacyjnych określa zał. nr 2, z którego treści - lit. I i J wynika, że do obowiązków skarżącej należy "likwidacja przecieków na złączach rynien i rur spustowych poprzez lutowanie oraz miejscowe uszczelniania połaci dachowej"; b) naruszenie przepisu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest przyjęcie, że zakres robót konserwacyjnych polegających na likwidacji przecieków na złączach rynien i rur spustowych poprzez lutowanie oraz miejscowe uszczelnianie połaci dachowej, jest tożsamy z przypadkami wskazanymi w art. 66 § 1 Prawa budowlanego; c) naruszenie dyspozycji art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego prze błędna jego wykładnie to jest wydanie zaskarżonej decyzji czyniąc jej adresatem skarżącą Spółkę, podczas, gdy adresatem tym winna być Wspólnota Mieszkaniowa. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca nie zgadza się z przyjętym przez Sąd I instancji założeniem, że pełni ona w stosunku do przedmiotowej nieruchomości rolę zarządcy obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego. Prawidłowa analiza postanowień umowy z 30 sierpnia 2002 r. prowadzić powinna do przeciwnego wniosku. Sąd przy przyjętym przez siebie rozumieniu tej umowy dopuścił się naruszenia zasady ekwiwalentności świadczeń, skarżąca bowiem nie otrzymywałaby dodatkowego wynagrodzenia za czynności i roboty nie objęte tą umową. Do obowiązków skarżącej według § 3 tej umowy należało administrowanie nieruchomością wspólną w zakresie określonym w załączniku nr 1, bieżąca konserwacja tej nieruchomości, a w szczególności: dokonywanie napraw budynku, jego pomieszczeń i urządzeń technicznych umożliwiających właścicielom lokali korzystanie z oświetlenia i ogrzewania, gazu i innych urządzeń należących do wyposażenia nieruchomości a zakres robót konserwacyjnych określa zał. nr 2, z którego - lit. I i J wynika, że do tych obowiązków należało dokonywanie drobnych napraw (likwidacja przecieków na złączach rynien i rur spustowych poprzez lutowanie oraz miejscowe uszczelnianie połaci dachowej. Nałożone decyzjami organów administracji usunięcie nieprawidłowości wskazanych w decyzjach organów administracji należało więc do właściciela budynku - wspólnoty Mieszkaniowej, która winna być adresatem decyzji organów obu instancji. W myśl art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca budynku jest obowiązany utrzymać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. W przepisie tym użyto znaku alternatywy łącznej "lub". Decydujące znaczenia ma w tej sytuacji umowa między Wspólnota, a skarżąca Spółką. Wynika z niej, że zakres robót konserwacyjnych spoczywających na Skarżącej określony w załączniku nr 2 nakłada na skarżącą jedynie drobne naprawy. Tak wiec usuwanie złego stanu technicznego budynku w rozumieniu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego należy do właściciela - Wspólnoty Mieszkaniowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 z późn. zm.) wspólnota mieszkaniowa, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład określonej nieruchomości może "nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana". Wynika więc z tego, że jest ona tzw. ułomną osobą prawną, która może brać udział w postępowaniu administracyjnym - wyrok NSA z 9 września 1998 r., IV SA 2027/96, LEX nr 47794. Trzeba więc przyjąć, że wskazany przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 29 k.p.a. i stanowi on podstawę występowania wspólnoty w charakterze strony postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali właściciele lokali mogą w umowie określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Zarząd w myśl art. 21 ust. 1 tej samej ustawy kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz. Jednocześnie ustawa w kilku przepisach wymienia obok zarządu także zarządcę - art. 22 ust. 3 pkt 1 i 10, art. 14 pkt 5, art. 24, co jak można sądzić stało się główną przyczyną błędnej wykładni prawa dokonanej przez Sąd i instancji w zakresie ustalenia strony postępowania administracyjnego. Sąd ten przyjął bowiem, że skarżąca Spółka, z którą Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości w W. przy ul. D., reprezentowana przez Zarząd tej Wspólnoty zawarła w dniu 30 sierpnia 2002 r. umowę o administrowanie, jest stroną postępowania w sprawie o nakazanie usunięcia stwierdzonych w budynku nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Z § 10 ust. 3 i § 12 ust. 1 tej umowy wynika niezbicie, że obok "zarządcy" nieruchomości występuje także jej zarząd. Nie można więc utożsamiać podmiotu, który administruje nieruchomością, z Zarządem Wspólnoty, który zgodnie z powołanym już art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali reprezentuje wspólnotę na zewnątrz. W tej sytuacji uznać należy, iż adresatem decyzji organów obu instancji powinna być Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. D. w W., a nie skarżąca Spółka, będąca jedynie administratorem budynku. Adresatem obowiązków administracyjnoprawnych nałożonych decyzją administracyjną mógłby być podmiot pełniący funkcje zarządcy jedynie w sytuacji, w której pełniłby jednocześnie funkcje zarządcy i zarządu - wyrok NSA z 15 marca 2006 r., II OSK 637/05 LEX 198337. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, iż art. 61 Prawa budowlanego został błędnie zinterpretowany przez Sąd I instancji, a wcześniej przez organy administracji. Zgodnie z tym przepisem właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2. Przepis ten odnosi się do wszystkich budynków do których maja zastosowanie przepisy prawa budowlanego, a więc także budynków stanowiących własność Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. Nałożenie obowiązku utrzymania i użytkowania budynku w należytym stanie na właściciela lub zarządcę budynku ma więc swoje uzasadnienie w tym, iż w budynkach należących do tych podmiotów - Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego bądź w budynkach o nieuregulowanym stanie prawnym - obowiązek ten nałożony zostanie na zarządcę jako podmiot, który faktycznie i na bieżąco zajmuje się utrzymaniem budynku. W komentarzu do art. 61 Prawa budowlanego - Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa, 2006, s. 592 - trafnie stwierdzono, że z redakcji tego artykułu wynika, że obowiązek ten spoczywa w pierwszej kolejności na właścicielu obiektu budowlanego. W odniesieniu do wspólnoty mieszkaniowej oznacza to, że adresatem obowiązku o którym mowa w tym przepisie jest wspólnota mieszkaniowa jako ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Skoro Wspólnota Mieszkaniowa w W. przy ul. D. posiada zarząd, to adresatem obowiązków nałożonych na nią winna być ta Wspólnota reprezentowana przez swój zarząd a nie Skarżąca Spółka, z którą zarząd wspólnoty zwarł w dniu 30 sierpnia 2002 r. umowę o administrowanie. Trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, iż z załącznika nr 2 do tej umowy - lit. I i J wynika, iż w zakresie bieżącej konserwacji nieruchomości wspólnej powierzonej Spółce mieści się "likwidacja przecieków na złączach rynien i rur spustowych poprzez lutowanie oraz miejscowe uszczelnianie połaci dachowej" nałożone więc na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 roboty budowlane - zmierzające do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego pokrycia i odeskowania oraz elementów konstrukcyjnych dachu" - przekraczają ten zakres bieżącej konserwacji. Przy nakładaniu na adresatów obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym trzeba mieć na uwadze możliwość wyegzekwowania nałożonych obowiązków. Stosownie do § 15 umowy o administrowanie z 30 sierpnia 2002 r. umowa ta może zostać rozwiązana przez każdą ze stron na koniec okresu rozliczeniowego z zachowaniem okresu wypowiedzenia nie krótszego niż 3 miesiące. Ewentualne wypowiedzenie tej umowy przez skarżącą Spółkę, względnie Wspólnotę spowodowałoby, iż nałożony na nią w drodze zaskarżonych do Sądu I instancji decyzji obowiązek stałby się niewykonalny - art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 nr 110, poz. 998 - obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.). Tak więc i z tej przyczyny nałożenie na skarżąca Spółkę określonych w decyzjach organów administracji obowiązków nie jest zasadne. Ze względu na to, że w sprawie miało miejsce wyłącznie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) postanowił uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Rozpoznając ja Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja zostały skierowane do podmiotu niebędącego strona w sprawie - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i z tego powodu jako dotknięte wadą nieważności należy wyeliminować je z obrotu prawnego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.