II SA/Go 424/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor sądowy Michał Ruszyński, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2007 r. z udziałem Prokuratora prokuratury okręgowej K. C. sprawy ze skargi E.J. na decyzję Dyrektor Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasadza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej E.J. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia [...] marca 2007. Dyrektor Izby Celnej ([...]) na podstawie art. 26 pkt 11 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004r. Nr 156, poz.1641 ze zmianami) zwolnił ze służby E.J. z upływem 3 miesięcy od dnia doręczenia tej decyzji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ przywołał treść art. 26 pkt 11 cyt. ustawy, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku, gdy wymaga tego dobro służby. Jednocześnie organ poinformował, iż przedmiotowa decyzja zapadła po dokładnym zapoznaniu się z przebiegiem służby funkcjonariusza celnego z uwzględnieniem obecności w służbie. Następnie wyjaśniono, iż "dobro służby" to właściwe organizowanie procesów pracy składających się na tę służbę, jej wykonywanie, zasadne wydatkowanie środków finansowych w zestawieniu z faktycznym wykonywaniem i realizacją zadań służby przez poszczególnych funkcjonariuszy celnych. Organ I instancji wskazał, iż długotrwałe przebywanie na zwolnieniu lekarskim funkcjonariusza celnego E.J. uznał za usprawiedliwione. Jednak zdaniem organu pozostawanie w stosunku służbowym bez faktycznego świadczenia pracy, zagraża w sposób szczególny właściwemu zorganizowaniu służby, wpływa negatywnie na dyscyplinę pracy, oddziałuje negatywnie na motywację pozostałych funkcjonariuszy celnych i pracowników. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby wniosła E.J., która podniosła, iż jako funkcjonariusz celny pełni służbę nieprzerwanie przez 23 lata i starała się wywiązywać z obowiązków służbowych jak tylko potrafiła, zaniedbując swoje sprawy prywatne, a przede wszystkim zdrowie. Skarżąca ponadto wskazała, iż dobro służby jako podstawa do zwolnienia jest podstawą fakultatywną, uznaniową i nie może być traktowana w oderwaniu od całości pełnionej służby. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. Dyrektor Izby Celnej nr [...] na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2002r., Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, iż w okresie niespełna 3 lat, licząc od dnia [...] czerwca 2004r. E.J. przebywała łącznie 779 dni na zwolnieniach lekarskich. Jednocześnie poinformowano, iż specyfika pracy w Służbie Celnej, która ma charakter służby publicznej, wymaga od funkcjonariusza celnego pełnej dyspozycyjności, a jego długotrwałe absencje w dużym stopniu utrudniają proces organizacji służby, uniemożliwiają mu właściwe wykonywanie obowiązków służbowych, zaś otrzymywane w tym okresie 100% uposażenia nie może być uznane jako wydatek dokonywany w sposób celowy i oszczędny w myśl przepisów ustawy o finansach publicznych. W dalszej części uzasadnienia organ powołał się na argumenty tożsame z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła E.J., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] marca 2007 r. jako niezgodnych z prawem oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podała, iż funkcjonariusze celni objęci są zwiększoną ochroną trwałości stosunku pracy i dlatego przepisy regulujące rozwiązanie z nim stosunku służbowego nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Ponadto E.J. poinformowała, iż okoliczności podane przez Dyrektora Izby Celnej przy interpretowaniu pojęcia "dobro służby" nie zostały poparte żadnymi dowodami, które wskazywałyby na niemożność jej pozostawania w służbie celnej. Jednocześnie skarżąca wskazała na treść art. 39 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, który stanowi, że w uzasadnionych wypadkach funkcjonariusz celny może być z urzędu skierowany na badania lekarskie, w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności do wykonywania służby, a w jej przypadku tego nie uczyniono. W dalszej części uzasadnienia skarżąca podała, iż służbę celną pełni nieprzerwanie przez okres ponad 23 lat, a jej staż pracy wynosi 33 lata oraz zwróciła uwagę na art. 39 Kodeksu Pracy, który stanowi, iż pracodawca nie może wypowiedzieć umowy o pracę pracownikowi, któremu brakuje nie więcej niż 4 lata do osiągnięcia wieku emerytalnego, jeżeli okres zatrudnienia umożliwia mu uzyskanie prawa do emerytury z osiągnięciem tego wieku. Zdaniem skarżącej, choć art. 1 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej stanowi, iż do określenia praw i obowiązków funkcjonariuszy celnych stosuje się przedmiotową ustawę z wyłączeniem innych przepisów w szczególności Kodeksu Pracy, to pośrednio można mówić o naruszeniu przez Dyrektora Izby Celnej również i szeroko rozumianych zasad prawa pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ poinformował, iż unormowanie ustawy o Służbie Celnej w zakresie trybu zwolnienia ze służby jest pełne i nie zawiera w tym zakresie odesłania do Kodeksu pracy, a zatem brak jest prawnej możliwości zastosowania art. 39 Kodeksu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zmianami) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd sprawuje kontrolę pod względem legalności decyzji i może decyzję uchylić lub stwierdzić jej nieważność jeżeli narusza ona przepisy obowiązujące w dacie jej wydania na tle stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 cyt. ustawy podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 26 pkt 11 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004r. Nr 156, poz.1641 ze zmianami), który stanowi, że funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku, gdy wymaga tego dobro służby. Użycie w tym przepisie sformułowania "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ administracyjny, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Powyższe oznacza, że organ wydając decyzję musi podjąć wszelkie czynności, które następnie potwierdzą słuszność ostatecznego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie organ tego nie uczynił. W myśl art. 32 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej Funkcjonariusz celny jest obowiązany w szczególności: 1) dochować obowiązków wynikających ze złożonego ślubowania; 2) rzetelnie i bezstronnie, sprawnie i terminowo wykonywać powierzone zadania; 3) racjonalnie gospodarować środkami publicznymi; 4) podnosić kwalifikacje zawodowe; 5) godnie zachowywać się w służbie oraz poza nią. Bezspornym w sprawie jest fakt, iż skarżąca od [...] czerwca 2004r. ciągle przebywała na zwolnieniach lekarskich. Wobec tego Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, iż specyfika pracy w Służbie Celnej, która ma charakter służby publicznej, wymaga od funkcjonariusza celnego pełnej dyspozycyjności, a jego długotrwałe absencje uniemożliwiają mu właściwe wykonywanie obowiązków służbowych. Jednak art. 39 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej przewiduje, w uzasadnionych przypadkach, możliwość skierowania z urzędu funkcjonariusza celnego na badania lekarskie, w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności do wykonywania służby. Ciągła absencja na służbie z uwagi na przybywanie na zwolnieniach lekarskich oraz fakt, iż lekarz wykonujący okresowe badania lekarskie stwierdza zdolność skarżącej do pracy powoduje, iż rozpatrywana sprawa jest z całą pewnością takim uzasadnionym przypadkiem. Ponadto art. 59 ustawa z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2005 r., Nr 31 poz. 267 ze zmianami) daje możliwość pracodawcy zbadania prawidłowości wystawionych zaświadczeń lekarskich. Taką kontrolę wykonują lekarze orzecznicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jednocześnie Sąd pragnie zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię. Zgodnie z § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. z 1983r., Nr 8, poz. 43 ze zmianami), funkcjonariusz celny nabywa prawo do emerytury, jeżeli spełnia łącznie następujące warunki: 1) osiągnął wiek emerytalny wynoszący: 55 lat dla kobiet i 60 lat dla mężczyzn w czasie zatrudnienia w organach administracji celnej, 2) ma wymagany okres zatrudnienia, w tym co najmniej 15 lat pracy w organach administracji celnej. W ustawie o Służbie Celnej nie przewidziano możliwości wcześniejszego, niż na podstawie ww. warunków, przejścia na emeryturę funkcjonariusza celnego. Wobec powyższego oraz biorąc pod uwagę art. 1 ust. 3 cyt. ustawy, w myśl którego "Prawa i obowiązki funkcjonariuszy celnych określa niniejsza ustawa", jedynie ukończenie przez kobietę 55 lat oraz przepracowanie co najmniej 15 lat w organach administracji celnej uprawnia ją do uzyskania prawa do emerytury. Z akt administracyjnych załączonych do sprawy wynika, że skarżąca nie spełnia warunku dotyczącego wieku określonego ww. rozporządzeniem. Wydając decyzje w przedmiotowej sprawie organ podał, iż podstawą zwolnienia skarżącej ze służby było kierowanie się przez niego dobrem służby. Jakkolwiek skład orzekający w rozpatrywanej sprawie popiera fakt, iż pojęcie "dobro służby" jest pojęciem nieostrym, to należy je interpretować w sposób uwzględniający zarówno interes organu jak i funkcjonariusza. W zaskarżonym rozstrzygnięciu podano definicję "dobra służby" z punktu widzenia organu, trzeba jednak pamiętać, że służba jest pełniona przez mianowanych funkcjonariuszy i ich dobro również winno być brane pod rozwagę. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, przy jednoczesnym uwzględnieniu wniosku skarżącej w przedmiocie przyznania należnych kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 cytowanej ustawy.