I OSK 1708/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędzia NSA : Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z udziałem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Go 424/07 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od E. J.na rzecz Dyrektora Izby Celnej w R. kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Go, uchylił zaskarżoną przez E. J. decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2007 r., w przedmiocie zwolnienia ze służby. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie, na podstawie art. 26 pkt 11 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz.1641 z późn. zm.) zwolnił ze służby E. J. z upływem 3 miesięcy od dnia doręczenia tej decyzji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ przywołał treść art. 26 pkt 11 cyt. ustawy, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku, gdy wymaga tego dobro służby. Jednocześnie organ poinformował, iż przedmiotowa decyzja zapadła po dokładnym zapoznaniu się z przebiegiem służby funkcjonariusza celnego z uwzględnieniem obecności w służbie. Organ pierwszej instancji wskazał, iż długotrwałe przebywanie na zwolnieniu lekarskim funkcjonariusza celnego E. J. uznał za usprawiedliwione. Jednak zdaniem organu, pozostawanie w stosunku służbowym bez faktycznego świadczenia pracy, zagraża w sposób szczególny właściwemu zorganizowaniu służby, wpływa negatywnie na dyscyplinę pracy, oddziałuje negatywnie na motywację pozostałych funkcjonariuszy celnych i pracowników. E. J. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby podnosząc, iż jako funkcjonariusz celny pełni służbę nieprzerwanie przez 23 lata i starała się wywiązywać z obowiązków służbowych jak tylko potrafiła, zaniedbując swoje sprawy prywatne, a przede wszystkim zdrowie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując w uzasadnieniu organ podał, iż w okresie niespełna 3 lat, licząc od dnia 1 czerwca 2004 r. E. J. przebywała łącznie 779 dni na zwolnieniach lekarskich. Jednocześnie wskazano, iż specyfika pracy w Służbie Celnej, która ma charakter służby publicznej, wymaga od funkcjonariusza celnego pełnej dyspozycyjności, a jego długotrwałe absencje w dużym stopniu utrudniają proces organizacji służby, uniemożliwiają mu właściwe wykonywanie obowiązków służbowych, zaś otrzymywanie w tym okresie 100% uposażenia nie może być uznane jako wydatek dokonywany w sposób celowy i oszczędny w myśl przepisów ustawy o finansach publicznych. E. J. złożyła skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] marca 2007 r. jako niezgodnych z prawem oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, iż materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 26 pkt 11 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz.1641 z późn. zm.), który stanowi, że funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku, gdy wymaga tego dobro służby. Użycie w tym przepisie sformułowania "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ administracyjny działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji oznacza to, że organ wydając decyzję musi podjąć wszelkie czynności, które następnie potwierdzą słuszność ostatecznego rozstrzygnięcia, w rozpatrywanej sprawie organ tego nie uczynił. Bezspornym w sprawie jest fakt, iż skarżąca od 1 czerwca 2004 r. ciągle przebywała na zwolnieniach lekarskich. Wobec tego Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, iż specyfika pracy w Służbie Celnej, która ma charakter służby publicznej, wymaga od funkcjonariusza celnego pełnej dyspozycyjności, a jego długotrwałe absencje uniemożliwiają mu właściwe wykonywanie obowiązków służbowych. Jednak art. 39 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej przewiduje, w uzasadnionych przypadkach, możliwość skierowania z urzędu funkcjonariusza celnego na badania lekarskie, w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności do wykonywania służby. Ciągła absencja na służbie z uwagi na przybywanie na zwolnieniach lekarskich oraz fakt, iż lekarz wykonujący okresowe badania lekarskie stwierdza zdolność skarżącej do pracy powoduje, iż rozpatrywana sprawa jest z całą pewnością takim uzasadnionym przypadkiem. Ponadto art. 59 ustawa z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 267 z późn. zm.) daje możliwość pracodawcy zbadania prawidłowości wystawionych zaświadczeń lekarskich. Taką kontrolę wykonują lekarze orzecznicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jednocześnie Sąd wskazał, że zgodnie z § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. z 1983 r. Nr 8, poz. 43 z późn. zm.), funkcjonariusz celny nabywa prawo do emerytury, jeżeli spełnia łącznie następujące warunki: 1) osiągnął wiek emerytalny wynoszący: 55 lat dla kobiet i 60 lat dla mężczyzn w czasie zatrudnienia w organach administracji celnej, 2) ma wymagany okres zatrudnienia, w tym co najmniej 15 lat pracy w organach administracji celnej. W ustawie o Służbie Celnej nie przewidziano możliwości wcześniejszego, niż na podstawie ww. warunków, przejścia na emeryturę funkcjonariusza celnego. Wobec powyższego oraz biorąc pod uwagę art. 1 ust. 3 cyt. ustawy, w myśl którego – prawa i obowiązki funkcjonariuszy celnych określa niniejsza ustawa, jedynie ukończenie przez kobietę 55 lat oraz przepracowanie co najmniej 15 lat w organach administracji celnej, uprawnia ją do uzyskania prawa do emerytury. Z akt administracyjnych załączonych do sprawy wynika, że skarżąca nie spełnia warunku dotyczącego wieku określonego ww. rozporządzeniem. Wydając decyzję w przedmiotowej sprawie organ podał, iż podstawą zwolnienia skarżącej ze służby było kierowanie się przez niego dobrem służby. Jakkolwiek skład orzekający w rozpatrywanej sprawie popiera fakt, iż pojęcie – dobro służby – jest pojęciem nieostrym, to należy je interpretować w sposób uwzględniający zarówno interes organu jak i funkcjonariusza. W zaskarżonym rozstrzygnięciu podano definicję –dobra służby – z punktu widzenia organu, trzeba jednak pamiętać, że służba jest pełniona przez mianowanych funkcjonariuszy i ich dobro również winno być brane pod rozwagę. Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ P.p.s.a. poprzez błędną interpretację, że art. 26 pkt 11 ustawy o służbie celnej mógł być stosowany dopiero po przeprowadzeniu badań lekarskich funkcjonariusza celnego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o służbie celnej oraz poprzez błędne zastosowanie art. 59 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, której to funkcjonariusze celni nie podlegają. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pojęcie "dobro służby" jest nieostre i oznacza właściwe zorganizowanie procesów pracy składających się na tę służbę, jak jej wykonywanie, zasadne wydatkowanie finansów publicznych w zestawieniu z faktycznym wykonywaniem i realizacją zasad służby przez poszczególnych funkcjonariuszy celnych. Dezorganizacja służby na skutek przebywania przez skarżącą przez 853 dni na zwolnieniu lekarskim w okresie od 1 czerwca 2004 r. do 13 czerwca 2007 r. wpływała również negatywnie na pozostałych funkcjonariuszy celnych albowiem musieli wykonywać czynności za skarżącą. Ustawa zaś o służbie celnej nie zobowiązuje Dyrektora Izby Celnej do bezwzględnego jego zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i w związku z tym podlegała uwzględnieniu. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, powołany przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 59 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 267 z późn. zm.) nie ma zastosowania do funkcjonariuszy celnych. W związku z tym całkowicie chybione są rozważania Sądu dotyczące możliwości jego zastosowania przez organy celne. Należy również zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż możliwość zastosowania przepisu art. 26 pkt 11 cyt. ustawy o Służbie Celnej, w żadnej mierze nie jest uzasadniona od uprzedniego zastosowania art. 39 ust. 1 tej ustawy. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji takiej tezy wprost nie postawił, ale uznał, iż dla stwierdzenia czy zachodzi przesłanka "dobra służby", w stanie faktycznym niniejszej sprawy, niezbędne było skierowanie skarżącej na badania lekarskie w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności do wykonywania służby przez skarżącą, o których mowa w powołanym art. 39 ust. 1. Przy czym stwierdzić należy, iż Sąd nie wskazał jakie znaczenie dla możliwości zwolnienia skarżącej z uwagi na dobro służby, miałyby te badania. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby lub trwałej utraty zdolności fizycznej lub przynajmniej na danym stanowisku, istnieją w określonych sytuacjach przesłanki do obligatoryjnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W takiej sytuacji wyłączona jest uznaniowość organu i nie ma zastosowania przepis art. 26 pkt 11 ww. ustawy o Służbie Celnej, będący podstawą zwolnienia skarżącej ze służby w niniejszej sprawie. Dodać przy tym należy, że skarżąca w żaden sposób nie była pozbawiona możliwości przeprowadzenia stosownych badań lekarskich na swój wniosek, z czego nie skorzystała. Trudno więc w takiej sytuacji czynić zarzut organowi, iż to właśnie organ nie skierował skarżącej na badania. Wskazać należy, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Skarżąca od kilku lat przebywa na długoletnich zwolnieniach lekarskich, a w ostatnich dwu latach przed zwolnieniem, praktycznie w ogóle nie pełniła służby, bowiem bądź przebywała na zwolnieniu lekarskim, bądź wykorzystywała urlop. Trudno nie zgodzić się z organem, iż ta sytuacja w sposób oczywisty wpływa na pracę danej jednostki służby celnej i przedłużanie tego stanu na pewno jest sprzeczne z dobrem służby. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, przy ocenie istniejących przesłanek z pkt 11 art. 26 ustawy o Służbie Celnej należy brać pod uwagę również dobro funkcjonariuszy. Jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można uznać, że dobro funkcjonariusza sprzeciwia się zastosowaniu tego przepisu. Jeżeli skarżąca od 2001 r. przebywała na długotrwałych zwolnieniach lekarskich (w roku 2001 – ok. 6 miesięcy; 2002 – ok. 6 miesięcy, 2004 – ok. 6 miesięcy a w 2005 i 2006 roku faktycznie nie pełniła służby, to sama ma pełną świadomość jak to wpływa na pracę danej jednostki i pełniących w niej służbach pozostałych funkcjonariuszy celnych. Jeżeli skarżąca uważa, że jej stan zdrowia nie uzasadnia odejścia ze służby i dlatego nie korzysta z uprawnień przysługujących jej w tym zakresie, a jednocześnie faktycznie nie pełni tej służby od tak długiego czasu, to musiała liczyć się z odpowiednią reakcją organów celnych, które zobligowane są zapewnić odpowiednie funkcjonowanie danej jednostki. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż organy miały podstawę do zastosowania przepisu art. 26 pkt 11 cyt. ustawy o Służbie Celnej i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Z tych też względów uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, a decyzja Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie nie narusza prawa, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.