II SA/Kr 1383/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA: Mariusz Kotulski AWSA: Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lipca 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] 2005 r., znak:[...], na podstawie art. 1 ust. 3, art. 2 pakt 1, art. 3 pakt 10, art. 4, art. 5 ust. 1, 8 i 8a, art. 6 ust. 1, art. 8 pakt 4, 4a i 6, art. 12 ust. 1 pakt 1, art. 12a ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2, art. 23, art. 24 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 6, art. 47 ust. 1, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 z późn. zm., zwanym dalej rozporządzeniem), art., 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. odmówił M. K. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: M. K., J. K., B. K. W uzasadnieniu tej decyzji Kierownik wskazał, że ustalił, iż miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wynosi kwotę 786, 12 zł i przekracza kwotę progową 504, 00 zł, określoną w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, o kwotę 282,12 zł. W tej sytuacji zasiłek rodzinny nie przysługuje. Kierownik uwzględnił, ustalając wysokość miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie dochody opodatkowane podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Nie uwzględnił natomiast oświadczenia wnioskodawczyni o dochodach niepodlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym, mianowicie dochodów z gospodarstwa rolnego stanowiącego roczny dochód w kwocie 20.590,58 zł. Pomimo, iż wnioskodawczyni przedstawiła umowę dzierżawy w formie aktu notarialnego, na podstawie której wydzierżawiła ona gospodarstwo o pow. 9, 1135 ha przeliczeniowych na okres 10 lat. Kierownik podniósł, ze w świetle art. 5 ust. 8a pakt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalając dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem oddanej w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującej się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego. W ocenie Kierownika przedstawiona przez wnioskodawczynię umowa dzierżawy Nr [...] z dnia [...] 2004 r. jest zawarta zgodnie z art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy w odpowiedniej formie i na okres 10 lat, a dzierżawcą nie jest żadna z osób wymienionych w tym przepisie, to jednak nie została ona zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków i nie została zawarta w celach emerytalno-rentowych. Wobec tego Kierownik nie miał podstaw do wyłączenia wydzierżawionego gospodarstwa przy ustalaniu dochodu na członka rodziny wnioskodawczyni. Uwzględnienie przy wyliczaniu dochodu gruntu wydzierżawionego spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z tym Kierownik orzekł jak sentencji decyzji. Z decyzją tą nie zgodziła się M. K. i wniosła od niej odwołanie. Podniosła w nim, że zawartą umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego zgłosiła do ewidencji gruntów w Starostwie Powiatowym w T. Wniosła więc o ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie uwzględniło tego odwołania, gdyż decyzją z dnia [...] 2005 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 ust. 2, art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wskazało, że zaskarżona decyzja jest w ocenie Kolegium prawidłowa. Organ l instancji zebrał wyczerpujący materiał dowodowy i wnikliwie go rozpatrzył, po czym odmówił ustalenia M. K. prawa do zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami. Z materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy wynika, iż miesięczny dochód rodziny M. K. w przeliczeniu na osobę w 2004 r. wyniósł 786,12 zł, która to kwota przekracza ustawowe minimum uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami tj. kwotę 504 zł. Zdaniem Kolegium obliczenia dochodu rodziny skarżącej zostały dokonane przez organ l instancji zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowanie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż miesięczny dochód rodziny M. K. (3.144,47 zł) przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę wyższą aniżeli kwota odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (504 zł x 4 + 43 zł = 2.059,00 zł). W tym miejscu należy zaznaczyć, iż decyzja w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych należy do tzw. decyzji związanych. Kolegium wyjaśniło, że organ administracji nie ma możliwości wyboru spośród kilku równoprawnych rozwiązań. Jeżeli strona spełnia przesłanki ustawowe, musi świadczenie przyznać, a jeżeli nie spełnia, jest zobligowany do wydania decyzji negatywnej. Zarzut strony kwestionujący zasadność doliczenia do dochodu rodziny dochodu z wydzierżawionego gospodarstwa rolnego Kolegium uznało za bezzasadny. Podniosło, ze zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 5 ust. 8a) umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego wywołuje skutki w postaci obniżenia powierzchni gospodarstwa rolnego stanowiącego podstawę do doliczania wysokości dochodu rodziny jedynie w przypadku zawarcia umowy dla celów emerytalno-rentowych. Skoro w niniejszej sprawie umowa dzierżawy nie została zawarta w celach emerytalno-rentowych, należy uznać, iż do dochodów rodziny zalicza się dochód z gospodarstwa rolnego, niezależnie od jego faktycznej dochodowości. Stanowisko takie zbieżne jest ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 560/04). Mając powyższe na uwadze decyzję organu l instancji Kolegium uznało za prawidłową, a orzeczenie o przyznaniu zasiłków rodzinnych oraz dodatków do tych zasiłków, przy ustalonym stanie faktycznym byłoby w jego ocenie niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła M. K. Zarzuciła w niej organowi odwoławczemu, że rozpatrzył sprawę bez wszechstronnego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności pominął on istotną dla treści rozstrzygnięcia okoliczność, że zawarta przez nią umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego została wpisana do ewidencji gruntów. Przedstawiła dokumenty dowodzące na dokonanie tej czynności i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art.1 i art. 3p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 złotych. Stosownie do treści art. 5 ust. 8 w/w ustawy do dochodu rodziny utrzymującej się z gospodarstwa rolnego dolicza się odpowiednią kwotę w zależności od powierzchni posiadanego gospodarstwa rolnego. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające doliczyły do dochodu rodziny skarżącej dochody z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego, pomimo przedstawienia przez nią umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego o powierzchni 9, 1135 ha przeliczeniowych, oddanego w dzierżawę na okres 10 lat. Powodem nieuwzględnienia umowy dzierżawy przez organy obu instancji było uznanie, że umowa dzierżawy zawarta przez skarżącą nie została zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków oraz że nie została ona zawarta "dla celów emerytalno – rentowych." Artykuł 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przy ustalaniu dochodu rodziny osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku rodzinnego pozwala na niewliczanie dochodu z gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, odsyłając tym samym do przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.). Ta zaś ustawa w art. 28 ust. 4 pkt 1 stanowi, że o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej można mówić w przypadku oddania przez rolnika gruntów w dzierżawę na podstawie pisemnej umowy zawartej z osobą nienależącą do kręgu osób wymienionych pod literami a-d cytowanego przepisu. Umowa taka powinna być zawarta na okres co najmniej dziesięciu lat oraz zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków. W przedmiotowej sprawie skarżąca przedstawiła umowę dzierżawy w formie aktu notarialnego z dnia [...] 2004 r. (Rep.[...]), zawartą na okres dziesięciu lat. Wprawdzie skarżąca dopiero przy skardze dołączyła kopię wzmiankowanej wyżej umowy dzierżawy na której to widnieje adnotacja dokonana ręcznie, że: "Przyjęto do ewidencji gruntów [...] 2004 r." oraz kopia odcisku pieczęci Starostwa Powiatowego w T., to wobec tej okoliczności jak i podnoszonego przez nią już w odwołaniu od decyzji I instancji faktu dokonania przez skarżącą zgłoszenia umowy dzierżawy do ewidencji gruntów i budynków, Sąd uznał, że sprawa nie została rozpatrzona zgodnie z postanowieniami art. 7, 77 § 1 k.p.a. obligującymi organy do zebrania całego materiału dowodowego, tak aby stworzyć rzeczywisty obraz sprawy, oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie wyjaśniły organy w sposób nie pozostawiający wątpliwości, iż rzeczywiście umowa dzierżawy jaką zawarła skarżąca wobec podniesionych przez nią okoliczności zgłoszenia jej do ewidencji gruntów i budynków, rzeczywiście do ewidencji tej nie została przez nią zgłoszona. Nie sposób zgodzić się też ze stanowiskiem organów, że z umowy tej nie wynika aby została ona zawarta dla celów emerytalno-rentowych. Po pierwsze przepis art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie ustanawia wymogu, by umowa dzierżawy w swojej treści wyraźnie stwierdzała, że została zawarta dla celów emerytalno – rentowych. W przepisie tym wprawdzie wspomina się o "emerycie lub renciście", ale jedynie w kontekście zaprzestania działalności rolniczej, co stanowi przesłankę przyznania emerytury lub renty rolniczej. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie przepis ten musi być odczytywany razem z odsyłającym do niego przepisem ustawy o świadczeniach rodzinnych regulującym zasady ustalania wysokości dochodu rodziny osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku rodzinnego. Celem zasiłku rodzinnego jest wsparcie rodzin, w których dochód przypadający na osobę jest niższy niż ustawowe kryterium dochodowe. Dlatego bardzo istotne jest prawidłowe ustalenie dochodu rodziny. Ustawodawca przyjął, że rodzina posiadająca gospodarstwo rolne może potencjalnie osiągać z niego dochody i dlatego zadecydował, że w takim przypadku do dochodu rodziny należy doliczyć odpowiednią kwotę w zależności od powierzchni posiadanego gospodarstwa rolnego. Możliwość uzyskiwania potencjalnego dochodu z gospodarstwa rolnego odpada jednak w przypadku wydzierżawienia tego gospodarstwa. Taki jest cel regulacji art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W sytuacji zatem, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku rodzinnego wydzierżawiła gospodarstwo rolne, obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie pomocy społecznej jest zbadanie, czy umowa dzierżawy spełnia wymogi określone w art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a z brzmienia i celu tego przepisu, interpretowanego w związku z art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie wynika, by do wymogów tych należało zawarcie umowy dzierżawy "dla celów emerytalno rentowych". Zgodnie z brzmieniem art.5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (ustawa z dnia 28 listopada 2003r., tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) przy ustalaniu dochodu rodziny osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku rodzinnego nie wlicza się dochodu z gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników (ustawa z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, tekst jedn. Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.), gdzie w art. 28 ust. 4 pkt 1 wskazano, że pisemna umowa o oddaniu przez rolnika gruntów w dzierżawę winna być zawarta pod wskazanymi tam warunkami, tj. zawarta z osobą nienależącą do kręgu osób wymienionych pod literami a-d cytowanego przepisu, na okres co najmniej dziesięciu lat oraz zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków. W związku z powyższym w przedmiotowej spawie nie tylko, że doszło do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ale także doszło do błędnej oceny zasadniczej przesłanki decydującej o przyznaniu zasiłku rodzinnego, czego konsekwencją było błędne obliczenie dochodu rodziny skarżącej. W ocenie Sądu organy naruszyły zarazem przepisy prawa materialnego przez błędną interpretację i zastosowanie art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i w związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.