I SA/Wa 675/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Siegień Sędziowie : WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania wywłaszczeniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 675/07 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...]- uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [..] lipca 2001 r. Nr [...] wydane w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonej w gminie J., obręb [...] i, oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha oraz orzekającej o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego i zobowiązującej byłych właścicieli do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, Minister Budownictwa wskazał, co następuje. Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r., Starosta [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], udziałów w nieruchomości położonej w gminie J., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej współwłasność J. K., B. P. i M. B.. Jednocześnie ustalono odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia udziałów w łącznej kwocie [...] zł. Wywłaszczenie wynikało z faktu objęcia nieruchomości decyzją Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji celu publicznego - obwodnicy miasta J. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 1486/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta J. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Pismem z dnia 7 stycznia 2005 r., nadanym na poczcie w dniu 10 stycznia 2005 r., B. P. wystąpiła o wznowienie, na podstawie art. 146 § 1 pkt 8 k.p.a., postępowania w sprawie wywłaszczenia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2001 r., orzekł o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego i zobowiązał byłych właścicieli do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewoda [...] wskazał, iż nie jest możliwe wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny po zrealizowaniu tego celu, tj. wybudowaniu obwodnicy miasta J. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. złożył J.K., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik B. P. i M. B. Rozpatrzywszy odwołanie, Minister Budownictwa zważył, co następuje. Nie ulega wątpliwości, iż przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. rzeczywiście wystąpiła w niniejszej sprawie, skoro decyzja Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy miasta J. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja SKO w K. z dnia [...] sierpnia 1998 r. zostały uchylone prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Oznacza to konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Rzeczą organu na tym etapie postępowania jest rozważenie, czy należy uchylić dotychczasową decyzję, czy też zachodzą negatywne przesłanki do jej uchylenia określone w art. 151 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.) celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Wynika stąd, iż sam fakt wybudowania inwestycji drogowej nie zamyka możliwości wywłaszczenia nieruchomości, bowiem utrzymanie dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego jest traktowane na równi z budową dróg jako cel publiczny i tak określony cel może stanowić podstawę wywłaszczenia nieruchomości. Jednocześnie należy mieć na uwadze art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz.838 ze zm.), zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis powyższy określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków. Wynika z niego zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Tym samym drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy ograniczonych w obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności pomiędzy pomiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych w wyniku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii. Droga publiczna nie może zatem przejść na własność innego podmiotu niż określony w art. 2a ustawy o drogach publicznych i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego. Wbrew ocenie organu I instancji w sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, uzasadniająca jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie przestał bowiem istnieć przedmiot postępowania a nadal istnieją podstawy do wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji. Tym samym, wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części z uwzględnieniem wskazanych wyżej okoliczności oraz obowiązujących przepisów prawa Minister Budownictwa orzekł jak w sentencji. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w W., dalej "GDDKiA", podnosząc, co następuje. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, albowiem zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego po zrealizowaniu na danej nieruchomości celu publicznego wywłaszczenie tej nieruchomości nie jest prawnie możliwe, stąd postępowanie w tym przedmiocie winno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Ponadto GDDKiA wniósł do sądu powszechnego pozwy o ustalenie wynagrodzenia z tytułu przeniesienia na własność Skarbu Państwa nieruchomości zajętych pod budowę obwodnicy J. – drogi krajowej nr [...]. Obwodnica została oddana do użytku w dniu [...] lipca 2005 r. na podstawie prawomocnej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Budownictwa na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie jej wydania. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego załatwienia sprawy i winna być stosowana tylko wtedy, gdy przesłanki wskazane w przepisie, interpretowane w sposób ścisły, spełnią się. W orzecznictwie podkreśla się, iż niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasatoryjna nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w przepisie i żadne inne wady decyzji I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu (wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt. II OSK 633/05, LEX nr 198333, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, publ. M.Prawn. 2004/2/60). Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy korzysta z art. 138 § 2 k.p.a. wtedy, jeżeli merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy jest niemożliwe z uwagi na niewyjaśnienie istotnych z punktu widzenia tego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, będące wynikiem wadliwego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Jeżeli stan faktyczny i prawny sprawy jest jednoznaczny, to uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest naruszeniem art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z dnia 27 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 714/97, publ. LEX nr 47853). Organ odwoławczy musi zatem wykazać, iż istotne okoliczności sprawy pozostały niewyjaśnione i ich wyjaśnienie w trybie art. 136 k.p.a. nie jest możliwe. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykazał, aby w postępowaniu przed organem I instancji w wadliwy sposób przeprowadzono postępowanie wyjaśniające. Minister Budownictwa nie poczynił zatem zarzutu Wojewodzie [...], iż ten nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, czy też że prowadził postępowanie wyjaśniające z rażącym naruszeniem prawa, uznał natomiast, iż Wojewoda błędnie ocenił niesporny stan faktyczny pod względem prawnym, przyjmując iż racji bezprzedmiotowości postępowania wywłaszczeniowego zachodzą przesłanki do jego umorzenia zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Ministra Budownictwa bezprzedmiotowość taka nie wystąpiła, co oznacza, iż warunki do umorzenia postępowania wywłaszczeniowego nie zaszły. Powyższe nie mogło stanowić podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Odmienna ocena prawna przedstawionego przez organ I instancji materiału nie uprawnia organu odwoławczego do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organu I instancji. W takiej sytuacji, organ odwoławczy ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1994 r., sygn. akt IV SA 1606/96, publ. LEX nr 47864). Skoro zatem Minister Budownictwa stanął na stanowisku, iż postępowanie wywłaszczeniowe należało zakończyć nie decyzją, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., a decyzją, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. to winien był, uchylając decyzję organu I instancji orzec samodzielnie zgodnie z powyższą oceną. Podkreślić jednakże należy, iż ocena prawna sformułowana przez Ministra Budownictwa jest wadliwa i narusza art. 112 ust. 3 u.g.n. W ocenie Sądu w sytuacji, w której inwestycja będąca przedmiotem uchylonej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została już zrealizowana, nie istnieje możliwość wywłaszczenia nieruchomości uczestników postępowania na potrzeby tej inwestycji (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 242/00, publ. LEX nr 54433 i z dnia 2 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 1332/02, publ. LEX nr 149525). Wbrew zatem poglądowi Ministra Budownictwa w sprawie nie będzie mógł znaleźć zastosowania art. 151 § 2 k.p.a., a dokonane przez organ I instancji uchylenie decyzji organów obu instancji orzekających o wywłaszczeniu nieruchomości oraz umorzenie postępowania wywłaszczeniowego uznać należy za prawidłowe. Dodatkowo należy zatem stwierdzić, iż korzystając z instytucji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., Minister Budownictwa udzielił błędnych wskazań organowi I instancji. Błędne wskazówki odnośnie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powodują, że naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, jakie miały miejsce przy wydaniu decyzji przez organ II instancji, mają istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2090/98, publ. LEX nr 44168). Podnieść również należy, iż Minister Budownictwa nie dostrzegł wadliwości decyzji organu I instancji w części dotyczącej zwrotu przez uczestników postępowania zwaloryzowanego odszkodowania. Zgodnie z art.132 ust. 3a u.g.n. jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Przepis ten nakłada na poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości obowiązek zwrotu odszkodowania uzyskanego z tytułu wywłaszczenia, zwaloryzowanego na dzień zwrotu. Podkreślić jednakże należy, iż z przepisu nie wynika, aby w przedmiocie tego obowiązku (zobowiązania do zwrotu, ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania) organy administracji miały upoważnienie do orzekania w drodze decyzji administracyjnej. Brak w tym zakresie odpowiednika art. 142 u.g.n., stanowiącego, iż o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Przepis ten, zamieszczony w przepisach Działu III Rozdziału 6 u.g.n. ("Zwrot wywłaszczonych nieruchomości"), dotyczy bowiem tylko rozliczeń miedzy Skarbem Państwa (jednostką samorządu terytorialnego) a poprzednimi właścicielami wywłaszczonej nieruchomości, wynikającymi ze zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie określonym w tym rozdziale. W tej sytuacji uznać należy, iż zgodnie z art. 132 ust. 3a u.g.n. obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powstaje z mocy samego prawa i podstawy do orzekania w tym zakresie przez organ administracji ustawodawca nie przewidział. Obowiązkiem organu jest zatem nie orzeczenie w przedmiocie zwrotu odszkodowania a wyłącznie poinformowanie zainteresowanego o obowiązku ciążącym na nim z mocy ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit.c, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a.