II SA/Gl 31/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] 2004 roku skarżący A. L. wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004. Wniosek ten obejmował m.in. działkę rolną oznaczoną numerem ewidencyjnym A o powierzchni [...] ha. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w B. przyznał skarżącemu płatność na rok 2004 w łącznej wysokości [...] zł. Jako podstawę wydania decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm. – obecnie: ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, zwana dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...], organ pierwszej instancji powołując się na art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] roku. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że w toku postępowania dotyczącego kontroli wniosków o przyznanie płatności w roku 2005 dotyczących spraw skarżącego oraz J. W. wyszły na jaw nowe okoliczności i dowody. W szczególności wyszło na jaw, że w roku 2004 została przyznana płatność bezpośrednia dwóm producentom do tej samej działki o numerze A. W wyniku przeprowadzenia postępowania po wznowieniu, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], uchylił swoją decyzję z dnia [...] roku i odmówił przyznania skarżącemu płatności za rok 2004. W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania ujawniono, iż zarówno skarżący jak i J. W. uzyskali płatność za rok 2004 za tę samą działkę ewidencyjną oznaczoną numerem A położoną w J.. Dalej wskazano na przepis art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Podkreślono, że płatność powinna być przyznana temu producentowi rolnemu, który jest posiadaczem gospodarstwa rolnego. Posiadanie należy rozumieć w sposób określony w art. 336 Kodeksu cywilnego. Ustalono w toku postępowania, że sporna działka nr A znajdowała się w 2004 roku w posiadaniu J. W., który w tym czasie użytkował tą działkę (obsiewał i zbierał plony). Bez znaczenia w ocenie organu pozostaje natomiast okoliczność, iż właścicielem działki był i nadal pozostaje skarżący. W odwołaniu od tej decyzji (będącym jednocześnie odwołaniem od decyzji odmawiającej przyznania płatności za rok 2005, która nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania) skarżący nie kwestionując faktu, że płatność przyznana została dwóm producentom rolnym w stosunku do tej samej działki, wskazał, że winę za zaistniałą sytuację ponosi ARiMR oraz J. W.. Wskazał na wstępie, że w dacie ubiegania się o płatności w ewidencji gruntów figurowała już działka o numerze A. Tymczasem J. W. w swoim wniosku wskazał nieaktualne oznaczenie działki wymieniając działkę o numerze B. Takiej działki w roku 2004 już nie było. Działka ta uległa bowiem podziałowi jeszcze w roku 2003. Tym samym J. W. wprowadził w błąd organ pierwszej instancji. Skarżący zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji jakoby posiadaczem działki nr A w latach 2004 i 2005 był J. W.. Oświadczył, że w dniu [...] 2003 roku rozwiązał umowę dzierżawy z J. W., nie wyraził zgody na zbiór plonów po rozwiązaniu umowy, nie zawierał z J. W. jakiejkolwiek ustnej umowy w przedmiocie dalszego użytkowania spornego gruntu. Skarżący nie wiedział i nie wyrażał zgody, aby J. W. składał wnioski o przyznanie płatności. Wskazał, że po zbiorach w 2004 roku J. W. wtargnął na jego pole i bezprawnie ponownie je obsiał. Skarżący obszernie przedstawił historię wzajemnych stosunków wynikających z zawartej (i obecnie rozwiązanej) umowy dzierżawy z J. W. i związanym z tym ubieganiem się o przyznanie płatności za lata 2004 i 2005. Stwierdził, że płatności winny się należeć tylko jemu, jako jedynemu i prawowitemu właścicielowi spornego terenu. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w C. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w sposób obszerny przedstawił przebieg postępowania zarówno przed organem pierwszej instancji jak i przed organem odwoławczym. W szczególności organ przedstawił zgromadzone w sprawie dowody w postaci zeznań stron i ich pełnomocników, świadków, przeprowadzonych rozpraw administracyjnych oraz zebranych dokumentów. Zasadniczo organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sytuacji, kiedy więcej producentów rolnych ubiega się o płatności bezpośrednie, to decydujące znaczenie ma fakt posiadania i uprawiania gospodarstwa rolnego. W ocenie organu za bezsporne należało uznać, że w 2004 roku posiadaczem, użytkownikiem, a ponadto producentem, który obsiał i zebrał plony ze spornego obszaru był J. W.. W tej sytuacji płatności przyznane skarżącemu były nienależne. Okoliczności te nie były znane organom w dacie rozpatrywania wniosków o przyznanie płatności, albowiem znowelizowane po podziale oznaczenia ewidencyjne gruntów nie zostały jeszcze wówczas wprowadzone do systemu informatycznego Agencji. Sprawa ta wyszła na jaw w związku z przeprowadzoną kontrolą krzyżową i systemową, a to stanowiło podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, iż w toku postępowania skarżący przyznał okoliczność, iż w roku 2004 J. W. obsiał i zebrał plony ze spornego obszaru. Organ wskazał również, że spór pomiędzy skarżącym a J. W. jest w istocie sporem na gruncie prawa cywilnego i odnosi się do kwestii tytułu prawnego do użytkowania działki przez J. W.. W ocenie organu pozostaje to jednak bez znaczenia dla ustalenia beneficjenta płatności, o którym mowa w art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. W sytuacji bowiem, gdy w wyniku postępowania okaże się, że jeden z wnioskodawców jest właścicielem działek rolnych lecz nie prowadzi na nich działalności rolniczej, a działki te są w posiadaniu drugiego wnioskodawcy i wnioskodawca ten prowadzi na nich działalność rolniczą, to nawet gdybyśmy mieli do czynienia z posiadaniem w złej wierze, płatność przysługuje posiadaczowi prowadzącemu działalność rolniczą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaskarżono zarówno powyższą decyzję, jak i wydaną w tym samym dniu przez organ odwoławczy decyzję dotyczącą płatności za rok 2005. Zarządzeniem z dnia 11 stycznia 2007 roku wydanym na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.– zwanej dalej p.s.a.) rozdzielono skargi na dwie odrębne sprawy: niniejszą oraz sprawę o sygn. akt II SA/Gl 32/07. W tej drugiej sprawie skarga została odrzucona prawomocnym postanowieniem tut. Sadu z dnia 12 marca 2007 roku. W swojej skardze skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę przepisów prawa materialnego poprzez przyznanie płatności J. W.. Zarzucił także, że decyzja jest bezpodstawna, bezzasadna i wysoce krzywdząca. Wniósł o "anulowanie" zaskarżonej decyzji i przyznanie mu dopłat obszarowych, jako jedynemu prawnemu właścicielowi gruntów rolnych. W obszernym uzasadnieniu skarżący podniósł wszystkie te okoliczności, które były przez niego podnoszone tak w toku postępowania przed organami obu instancji, jak i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo wskazał na okoliczności, które w jego ocenie świadczą o odpowiedzialności pracowników Agencji za zaistniałą sytuację. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o "utrzymanie" zaskarżonej decyzji przedstawiając przebieg postępowania i argumenty jakie już wcześniej w uzasadnieniu tej właśnie decyzji przedstawił. Na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2007 roku pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, a ponadto oświadczył, że w 2004 roku J. W. zgodnie z umową zebrał plony, ale bez wiedzy i zgody skarżącego obsiał grunty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę Sąd badał zatem, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organom podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Badając zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem względnie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów prawa formalnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle zarzutów skarżącego trzeba w pierwszej kolejności zaznaczyć, że decyzje w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przyznawane są w trybie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 roku, Nr 6, poz. 40 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Z kolei ust. 2 tego przepisu wymienia jako jeden z warunków uzyskania płatności posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych. Z powołanych unormowań wynika wprost, że ustawodawca nie uzależnił uprawnienia do przyznania płatności od tytułu prawnego do gospodarstwa rolnego lub gruntu rolnego lecz jedynie od faktu ich posiadania. Jednocześnie przepisy dotyczące płatności bezpośrednich nie zawierają określenia, jak należy rozumieć to posiadanie. W takiej sytuacji jest oczywistym, że posiadanie należy rozumieć jako stan prawny i faktyczny, do którego znajdą zastosowanie przepisy art. 336 i nast. Kodeksu cywilnego. Wskazać przyjdzie również na treść art. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, który stanowiąc o ewentualnych zmianach podmiotowych po stronie wnioskodawcy, mówi o przeniesieniu posiadania bez względu na rodzaj umowy, na podstawie której to przeniesienie następuje i bez związku z tytułem prawnym do gospodarstwa rolnego. Podobnie rzecz się ma w przypadku spadkobrania, gdzie jest mowa o przejęciu posiadania, nie zaś innego tytułu prawnego. Takie unormowania są konsekwencją celu, jakiemu ma służyć instytucja płatności bezpośrednich. Cel ten został określony normami prawa wspólnotowego i w szczególności polega na udzielaniu pomocy tym producentom rolnym, którzy faktycznie prowadzą gospodarstwo rolne (produkcję rolniczą). Z akt sprawy bezspornie wynika, że osobą, która w 2004 roku użytkowała działkę rolną oznaczoną pierwotnie numerem B, a po dokonanym podziale w 2003 roku, numerem A, był J. W.. Ta okoliczność jest zresztą wprost przyznawana przez skarżącego w toku całego postępowania. Użytkowanie tej działki przez J. W. polegało na jej obsianiu i zebraniu plonów, co w ocenie Sądu wyczerpuje znamiona utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Skoro zatem J. W. był użytkownikiem gruntu rolnego to tym bardziej był jego posiadaczem. Z kolei skarżący, jako niekwestionowany właściciel tego gruntu nie był w 2004 roku jego posiadaczem, co eliminowało go z grona osób uprawnionych do uzyskania płatności za ten rok, związanych z działką rolną o numerze A. Już z samych tych okoliczności wynika, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w B. z dnia [...] roku, Nr [...] przyznająca skarżącemu płatność na rok 2004 w łącznej wysokości [...] zł została wydana z naruszeniem art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, albowiem przyznawała te płatności osobie nie będącej posiadaczem gruntu rolnego. Ponieważ ta okoliczność wyszła na jaw w momencie, kiedy decyzja była decyzją ostateczną, to zaistniała określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego w tej sprawie i wydanie decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że przyznanie płatności dla J. W. nastąpiło w oparciu o jego wniosek, w którym wymieniono działkę o numerze B, podczas, gdy w dacie składania tego wniosku w rejestrze gruntów ta działka już nie figurowała. Zwrócić przyjdzie bowiem uwagę, że działka numer B o powierzchni [...] ha została podzielona na mocy decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] roku, Nr [...], zatwierdzającej projekt jej podziału. W wyniku tego podziału powstała m.in. działka o numerze A o powierzchni [...] ha, co niewątpliwie stanowić musi o tym, że co najmniej odnośnie tej wydzielonej powierzchni jest to ten sam grunt rolny. Otwarta pozostaje natomiast kwestia ewentualnego wprowadzenia w błąd organu administracji publicznej poprzez wskazanie nieaktualnego numeru i powierzchni działki. Ta jednak kwestia pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. W świetle powyższych wywodów bez wpływu na legalność zaskarżonej decyzji pozostaje kwestia wzajemnych relacji i stosunków prawnych pomiędzy skarżącym a J. W.. Jak wynika z treści oświadczeń obu zainteresowanych jest to spór o charakterze cywilnoprawnym. Jego rozstrzygnięcie pozostaje poza kompetencjami organów administracji publicznej, jak również poza kognicją sądów administracyjnych. Nadmienić jednak przyjdzie, że w roku 2004 pomimo, iż już przed tym rokiem rozwiązana została umowa dzierżawy spornego gruntu, skarżący nadal nie był jego posiadaczem. Jakkolwiek, jako właścicielowi gruntu przysługiwały mu przewidziane prawem roszczenia w stosunku do osób trzecich, to jedynie w sytuacji, kiedy te roszczenia zostałyby fizycznie zrealizowane poprzez np. przywrócenie posiadania, mogłoby to mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika natomiast, że taka sytuacja w odniesieniu do 2004 roku nie miała miejsca. Zwrócić przyjdzie w tym miejscu uwagę na ustalenia poczynione w postępowaniu karnym toczącym się na skutek wszczętego w [...] roku śledztwa przeciwko J. W.. Jak wynika z treści uzasadnienia postanowienia Podkomisarza Komendy Miejskiej Policji w B. z dnia [...] roku w sprawie [...], organy ścigania doszły do tych samych wniosków co organy administracyjne w kwestii posiadania spornego gruntu. Również wskazywane przez skarżącego ewentualne nieprawidłowości w działaniach pracowników ARiMR muszą pozostać poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie. Jak już wskazano sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności. W szczególności kontrola ta polega na stosowaniu środków określonych w ustawie (art. 3 § 1 p.s.a.) i obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne tak, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie (art. 3 § 2 pkt 1 p.s.a.). Zatem zarzuty skarżącego kierowane personalnie w stosunku do pracowników organów mogłyby mieć znaczenie jedynie w sytuacji, kiedy w przypadku ich potwierdzenia doszłoby do wydania decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa względnie do takiego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 155 p.s.a. Tymczasem w ocenie Sądu taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, a zatem podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.s.a