II OSK 614/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki z o.o. [A] z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 46/06 w sprawie ze skargi Spółki z o.o. [A] z/s w W. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 27 czerwca 2005 r. nr XLIV/502/05 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki z o. o [A] z/s w W. na rzecz miasta Białystok kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 46/06 oddalił skargę [A] Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku nr XLIV/502/05 z dnia 27 czerwca 2005 r. w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku". Skarga na powyższą uchwałę została wniesiona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) po bezskutecznym wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia interesu prawnego i po podjęciu przez Radę Miejską Białegostoku uchwały nr XLVIII/563/05 z dnia 24 października 2005 r. (doręczonej dnia 13 listopada 2005 r.), w której stwierdzono, iż wezwanie przez [A] Sp. z o.o. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia 27 czerwca 2005 r. jest nieuzasadnione. Spółka z o.o. [A] wnosząc w skardze o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 27 czerwca 2005 r., zaskarżonej uchwale zarzuciła: 1) rażące naruszenie art. 24 ust. 1 (zdanie 2) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) w ten sposób, że w postępowaniu planistycznym uzgodnień projektu planu z organami wymienionymi w art. 17 pkt 7 tej ustawy nie dokonano w trybie art. 106 k.p.a., 2) naruszenie § 143 oraz elementarnych zasad rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w ten sposób, że przy uchwalaniu zmiany studium naruszono zasady procedury w zakresie podejmowania uchwał przez Radę Miejską Białegostoku, które obowiązują również przy uchwalaniu studium pomimo tego, że nie jest ono przepisem gminnym, 3) rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na nieoptymalnym wykorzystaniu danego obszaru oraz naruszenie art. 12 ust. 1 (zdanie pierwsze) ww. ustawy i § 8 ust. 1–3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233), 4) naruszenie konstytucyjnej zasady prawa własności wynikającej z art. 21 Konstytucji i innych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 6 tej ustawy, a także ustawy – Prawo budowlane. 5) naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji, polegające na uprzywilejowaniu [B], który również miał plany inwestycyjne poprzez to, że zarówno w zaskarżonych uchwałach podjętych w dniu 6 grudnia 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planów miejscowych, jak i co najważniejsze w zaskarżonej niniejszą skargą uchwale z dnia 27 czerwca 2005 r. umożliwiono [B] realizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (poprzez dopuszczenie na tym terenie lokalizacji obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2) i osiągnięcie korzyści majątkowych z terenów, które otrzymał na statutowe cele sportowe na preferencyjnych warunkach, 6) oczywiste naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 7) zaprzeczenie zasadom harmonijnego rozwoju i odsunięcie możliwości inwestowania, 8) degradację terenu objętego uchwalonym studium poprzez ograniczenie powierzchni zabudowy i powierzchni sprzedaży oraz możliwości budowy galerii handlowej, 9) nieuzasadniony logicznie podział na tereny, na których można lokalizować wielkopowierzchniowe obiekty handlowe powyżej 2 000 m2 oraz na tereny, na których obiektów tych nie można lokalizować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. w uzasadnieniu wyroku między innymi stwierdził, iż [A] Sp. z o.o. nie wykazała, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 27 czerwca 2005 r. narusza jej interes prawny lub uprawnienie, polegający na zaistnieniu związku między tą uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie i zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad gospodarowania. Postanowienia studium mają charakter nienormatywny, są bowiem kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Studium nie jest aktem prawa miejscowego lecz aktem kierownictwa wewnętrznego. Nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Studium nie jest też decyzją administracyjną. Studium uwarunkowań wiąże wewnętrznie w gminie organ wykonawczy gminy, przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz jako wytyczna w całokształcie jego działalności, mająca konsekwencje dla zagospodarowania przestrzennego. Radę gminy wiąże zaś studium przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz we wszystkich innych działaniach związanych z realizacją polityki przestrzennej. Ustalenia studium znacząco, ale jedynie pośrednio oddziałują na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przede wszystkim właścicieli i władających nieruchomościami, przez co nie dochodzi do naruszenia indywidualnych uprawnień lub interesu prawnego tych podmiotów. Stosownie do postanowień art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powołanej dalej jako ustawa o planowaniu, organy gminy w ramach władztwa planistycznego są zobowiązane do określenia w studium i w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2. W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu, strona skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego, wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały nie była właścicielem nieruchomości objętych tą uchwałą. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca nabyła nieruchomość aktami notarialnymi w 2005 r., po uchwaleniu zaskarżonej uchwały. [A] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2006 r., zarzucając mu: 1. naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., b) art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. oraz art. 62 w związku z art. 217 § 2 k.p.c., c) art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., d) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 i 27 ustawy o planowaniu, – art. 11 i 14 ustawy o planowaniu, 2. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię: a) art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), b) art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu. Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wnosi się o: – uchylenie zaskarżonego wyroku albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, – orzeczenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Miasto Białystok reprezentowane przez pełnomocnika w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosi o: – oddalenie skargi kasacyjnej, – zasądzenie od skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie z urzędu bierze pod uwagę przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu, żadna z wymienionych tam przesłanek nieważności postępowania nie ma miejsca. Skarga, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r., została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, powołanej dalej skrótowo jako u.s.g., co wymaga podkreślenia z uwagi na specyfikę tego rodzaju skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a., wskazuje na to jego konstrukcja i brzmienie. Skarga do sądu oparta na tym przepisie pomimo tego, że może ją wnieść "każdy", co pozornie czyni z tej instytucji actio popularis (skargę powszechną), w rzeczywistości jest skargą o bardzo ograniczonym zakresie podmiotowym i przedmiotowym mającą tylko zastosowanie do niektórych aktów podejmowanych przez organy gminy. Kognicja sądów administracyjnych w zakresie aktów objętych przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g. została określona w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Legitymacja skargowa oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. jest w praktyce węższa i odmiennie uregulowana niż wynika to z brzmienia art. 50 p.p.s.a. mającego zastosowanie w innych sprawach orzekanych przez sądy administracyjne, na co trafnie zwraca uwagę w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, a co niestety nie znajduje odzwierciedlenia w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Brzmienie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. jako przepisu, na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne, wyznacza zakres skargi, tryb rozpoznawania skargi przez Sąd a w konsekwencji również podstawy skargi kasacyjnej. Istotnym a zarazem wymagającym zbadania przez Sąd I instancji w pierwszej kolejności jest więc to, czy skarga została wniesiona w terminie i czy wcześniej bezskutecznie wezwano organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jeżeli powyższe warunki formalne zostały spełnione należy sprawdzić, czy zaskarżony akt dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Ostatnim wymogiem, po spełnieniu wszystkich wcześniejszych, jest wykazanie przez wnoszącego skargę, że zaskarżonym aktem (uchwałą, zarządzeniem) został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Żeby jednak wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oczywistym jest, że najpierw należy wskazać z czego wywodzi się ten interes prawny lub uprawnienie, w oparciu o jakie przepisy prawa. Powyższe rozważania są oparte wyłącznie jak widać na brzmieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. i mają zastosowanie do wszystkich aktów zaskarżanych do sądów administracyjnych na podstawie tego przepisu, niezależnie od tego, czego te akty dotyczą i kto jest skarżącym. Ustalenie bowiem tego, czy wnoszący skargę do sądu administracyjnego ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem stanowi podstawę do dalszej kontroli sprawowanej przez sąd. Zgodnie z powyższym, uprawnionym do wniesienia skargi a więc posiadającym legitymację skargową jest tylko ten podmiot, który wykaże, że zaskarżony akt naruszył jego interes prawny lub uprawnienie. Dla porządku należy zaznaczyć, że nie każdy akt organów gminy z uwagi na przedmiot regulacji lub krąg podmiotów, do których jest adresowany, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie każdego, kto wnosi skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Uwzględniając powyższe uwarunkowania prawne skarga kasacyjna powinna być sporządzona jako środek odwoławczy od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, iż wymogi formalne skargi zostały spełnione, jednak w ocenie Sądu skarżąca [A] Spółka z o.o. nie wykazała, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Białegostoku nr XLIV/502/05 z dnia 27 czerwca 2005 r. podjęta w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku" narusza jej interes prawny lub uprawnienie, polegający na istnieniu związku między tą uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną. Stanowisko to w świetle obowiązującego prawa należy uznać za uzasadnione jeśli się zważy, że postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, a samo studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu). Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a do takich bez wątpienia należy skarżąca. Na taki charakter studium, jako aktu planistycznego wewnętrznego aktu kierownictwa wewnętrznego wskazują też jego funkcje. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić w tym przypadku o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Studium jako akt planowania, wiążący organy gminy w tym zakresie, może zatem jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów. Dodatkowym argumentem przemawiającym za tym, że zaskarżoną uchwałą nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącej w ocenie Sądu było i to, iż skarżąca nie wykazała, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, była właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym uchwałą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia stanu faktycznego, jak i analiza prawna przeprowadzona przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie naruszają prawa. Wobec niewykazania naruszenia interesu prawnego skarżącej, co było warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd nie mógł kontrolować zaskarżonej uchwały w aspekcie naruszeń prawa wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu, bowiem jak wynika z ustaleń skarżąca nie ma legitymacji skargowej w tej sprawie. Skarga kasacyjna i zamieszczone w niej zarzuty nie biorą w ogóle pod uwagę zaskarżonego rozstrzygnięcia i konieczności ustalenia, czy zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Wszystkie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej i wskazane tam przepisy prawa, odnoszą się bezpośrednio lub pośrednio do naruszeń przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bądź do przepisów aktów wykonawczych do tej ustawy. Tymczasem Sąd I instancji w ogóle tych przepisów nie stosował ani zastosowania ich nie kontrolował, bowiem jak wskazano wcześniej uznał, że podmiot skarżący nie ma legitymacji skargowej, co zamykało drogę do dalszej kontroli merytorycznej. Podobnie nietrafne i wręcz niezrozumiałe są zarzuty oparte na rzekomym naruszeniu przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprowadzające się w sumie też do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o planowaniu. W skardze kasacyjnej wielokrotnie powtarza się, że strona posiadała tytuł prawny do nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, jednak w żadnym miejscu nie wyjaśnia się z czego ten tytuł wywodzi się. Podobnie nie przedstawiono też w skardze kasacyjnej żadnej argumentacji świadczącej o tym, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny, a nie faktyczny skarżącej. Porównywanie uzasadnień różnych wyroków, w których oddalono skargi strony wniesione na podstawie art. 101 u.s.g. aby dojść do przekonania, że uzasadnienia te są podobne nie jest niczym odkrywczym ani wyjątkowym skoro we wszystkich tych sprawach prawdopodobnie Sąd doszedł do przekonania, że nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącej, która nie wykazała też z czego, z jakiego tytułu wywodzi swój interes prawny. Niezależnie od powyższego, krytyka uzasadnień innych orzeczeń sądowych nie należy chyba do przedmiotu tej sprawy. Autor skargi kasacyjnej najwyraźniej nie zrozumiał powodów z jakich oddalono skargę zaskarżonym wyrokiem, tkwiąc dalej w błędnym przekonaniu, że każdy akt organów gminy musi w świetle przepisu art. 101 u.s.g. naruszać interes prawny lub uprawnienie każdego skarżącego. Gdyby tak było to prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium wynikałoby wprost z ustawy o planowaniu, a poza tym wystarczyłoby wykazanie interesu (nieprawnego), a nie naruszenia interesu prawnego. Poza tym wyraźnie z woli ustawodawcy adresatem uchwały w sprawie studium są organy gminy, jest to więc akt wewnętrzny, który również nie jest aktem prawa miejscowego. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została tak sporządzona, jak gdyby rzeczą oczywistą i pewną było, że zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny skarżącej, tymczasem jest to wyłącznie subiektywne odczucie wnoszącego skargę absolutnie rozmijające się z oceną prawną Sądu zawartą w zaskarżonym wyroku. Wszystkie te argumenty jasno przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazują jednoznacznie na to, że uchwały rady gminy w sprawie studium (zmiany), mogą być zaskarżone do sądu na podstawie art. 101 u.s.g., jednak prawdopodobieństwo powodzenia takiej skargi jest niewielkie, tym bardziej kiedy wnoszący skargę ma trudności w wykazaniu swojego interesu prawnego, nie mówiąc już o jego naruszeniu. Na marginesie należy również zauważyć, że uchwalenie studium stanowiące etap poprzedzający sporządzenie projektu planu miejscowego należy do zakresu tzw. władztwa planistycznego gminy, a fakt nieuwzględnienia uwag i wniosków zgłaszanych do tego aktu nie musi oznaczać naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zgłaszających w rozumieniu art. 101 ust. 2 u.s.g. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji.