II GSK 472/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Małgorzata Korycińska Protokolant Marta Gorajek po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 sierpnia 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 550/07 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. V SA/Wa 550/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyniku rozpoznania skargi S. K. uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z [...] lipca 2006 r. S. K. (dalej nazywany również wnioskodawcą) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Oddział w O.) o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazał na swoją trudną sytuację materialną. Wyjaśnił, że po zlikwidowaniu działalności gospodarczej w 1998 r. nie posiada środków do życia, nie pobiera żadnych zasiłków, renty lub emerytury i nie może znaleźć pracy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s., odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 42.170,70 zł (konto osobiste – 41.638,68 zł; konto pracownicze – 532,02 zł). Decyzję wydała, z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zastępca Dyrektora oddziału ZUS w O., G. H. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w przypadku wnioskodawcy nie zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności składek, jak też Zakład nie wykorzystał wszystkich dostępnych środków zmierzających do skutecznego wyegzekwowania należności. Zakład podał również, że S. K. nie przedłożył dokumentów potwierdzających jego wyjątkowo trudną sytuację majątkową, uniemożliwiającą zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych rodziny, co mogłoby uzasadnić umorzenie zaległych składek na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. K. wskazał na prawdopodobieństwo wystąpienia pomyłki Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w obliczeniu kwoty należności oraz okresu powstałego zadłużenia. Wnioskodawca zwrócił również uwagę na to, że był osobą poszkodowaną podczas powodzi w roku 1997. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] grudnia 2006 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. Decyzję wydała, z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zastępca Dyrektora oddziału ZUS w O., G. H. W uzasadnieniu organ podał, że nie stwierdził w sprawie przesłanek całkowitej nieściągalności, a zebrany materiał dowodowy nie wykazał, iż opłacenie należności pozbawiłoby wnioskodawcę i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zwrócił uwagę, że S. K. co prawda wskazał, iż poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej (powodzi), jednakże nie udokumentował tego faktu, jak również nie udowodnił, że powódź dotyczyła prowadzonej działalności gospodarczej. Ponadto okoliczności sprawy nie wskazują, by wystąpiła sytuacja, w której przewlekła choroba zobowiązanego lub któregoś z członków jego rodziny, uniemożliwiała uzyskiwanie dochodu pozwalającego na opłacenie należności. Zdaniem Zakładu, wnioskodawca nie wykazał się też aktywnością w poszukiwaniu pracy w celu poprawienia swojej sytuacji materialnej oraz chociażby częściowego spłacenia powstałego zadłużenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. S. K. wyjaśnił, że decyzję odmownie rozstrzygającą jego wniosek o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne uważa za krzywdzącą. Podał, że za wydzierżawione gospodarstwo rolne nie otrzymuje żadnych pieniędzy, a podejmowane działania w celu znalezienia zatrudnienia okazały się bezskuteczne ze względu na podeszły wiek. Uchylając zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że zarówno decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., jak i zaskarżoną do Sądu decyzję z [...] grudnia 2006 r. wydał (podpisał) ten sam pracownik organu (G. H.), co stanowi naruszenie prawa dające podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Sąd przyjął w związku z tym, że wynikająca z art. 24 k.p.a. reguła nakazująca wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji, następnie zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu, uchylenie decyzji z przyczyn proceduralnych nie oznacza, że wniosek S. K. o umorzenie należności składkowych uznany został za zasadny, bądź niezasadny. Kwestia ta winna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu odwoławczym. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez "utrzymanie w mocy decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] grudnia 2006 r.", ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skarżący zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego – art. 83 ust. 4 w związku z art. 67 i u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Prezes Zakładu to dwa różne organy, co prowadziło do uznania, że postępowanie w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, do którego zastosowanie mają przepisy art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a., 2. naruszenie prawa procesowego - art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stan faktyczny sprawy uzasadnia przyjęcie zastosowania tego przepisu przez to, iż Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS w O. (G. H.), podpisująca decyzję w imieniu Prezesa ZUS w W., podlegała wyłączeniu od udziału w sprawie, albowiem brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji, a także iż postępowanie prowadzone w trybie art. 83 ust 4 u.s.u.s. jest postępowaniem dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji, co skutkowało uznaniem, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że decyzje w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a więc decyzje wydawane w oparciu o art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s., są decyzjami wydawanymi przez Zakład (uprawnione do tych czynności organy Zakładu) na zasadzie uznania administracyjnego i w stosunku do nich, o czym wprost stanowi art. 83 ust. 4 u.s.u.s., odwołanie nie przysługuje. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa zasad postępowania w odniesieniu do takich decyzji, niemniej, zdaniem skarżącego organu, wobec braku rozwiązań odmiennych w ustawie, zastosowanie będzie miał art. 127 § 3 k.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w rozpoznawanej sprawie podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę - Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w O., która podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący zwrócił uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych podzielających to stanowisko i wskazujących, że postępowanie prowadzone w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym, obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji (wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2005 r., sygn. IV SA/Wa 168/05, Lex 192888). W odpowiedzi na skargę kasacyjną, S. K. wniósł o jej oddalenie z uwagi na niezasadność podniesionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Oba zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego, odnoszą się do różnych aspektów tego samego zagadnienia. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie traktował w zaskarżonym wyroku postępowania na podstawie art. 83 u.s.u.s. jako postępowania dwuinstancyjnego, a decyzji wydanej na podstawie art. 83 ust. 4 tej ustawy, jako decyzji wydawanej przez inny organ, niż organ, który wydał pierwszą decyzję. Przeciwnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest wyraźnie mowa o decyzji tego samego organu, zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Problemem prawnym w niniejszej sprawie jest to, czy norma zawarta w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., stosownie do której pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, ma także zastosowanie do sytuacji, kiedy od decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.). W razie odpowiedzi pozytywnej, możliwe byłoby także, w razie wydania obu decyzji przez tego samego pracownika organu administracji publicznej, wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zagadnienie to było niejednolicie ujmowane w orzecznictwie i w literaturze prawniczej. W ostatnim czasie przeważa jednak wyraźnie pogląd, że przepisy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. znajdują zastosowanie także w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym. W uchwale składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/2006, ONSAiWSA 2007/3/61 zostało wyrażone następujące stanowisko: " Artykuł 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie, powyższe stanowisko i jego uzasadnienie, wyrażone w odniesieniu do członka organu kolegialnego, mają zastosowanie także do pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej, tak jak w rozpoznawanej sprawie. Analogiczny pogląd został niedawno wyrażony w literaturze - por. Z. Kmieciak, Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w k.p.a. (Odwołanie czy remonstracja ?), "Państwo i prawo", nr 3/2008, s. 32-34, oraz przytoczone tam piśmiennictwo i orzecznictwo. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.