II SAB/Gl 21/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Burmistrza Miasta S. w przedmiocie braku nadzoru nad działalnością spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej p o s t a n a w i a odrzucić skargę W skardze z dnia [...] 2007 r. A. M. zarzuciła Burmistrzowi Miasta S. bezczynność polegającą na "zaniechaniu kontroli i merytorycznego korygowania działalności podmiotu poddanego jego nadzorowi, w szczególności zaś braku reakcji na istotne naruszenie prawa". Z treści skargi wynika, że bezczynność wskazanego wyżej organu miała polegać na niewywiązywaniu się z obowiązków przewidzianych w przepisach art. 14 ust. 1 i ust. 2, art. 25 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm./ - zwanej dalej ustawą. Skarżąca podkreśliła, że pomimo dwukrotnego skierowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie uzyskała satysfakcjonującej odpowiedzi, co przesądziło o konieczności zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Burmistrza Miasta S. wniósł o jej odrzucenie, ze względu na brak interesu prawnego osoby wnoszącej skargę, a gdyby argument ten nie został przez Sąd uwzględniony – o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że sprawowanie nadzoru nad działalnością Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Leśnej w S. odbywa się na podstawie kryterium legalności, co oznacza, że nie jest możliwe ingerowanie przez Burmistrza Miasta S. w działalność Wspólnoty, o ile dojdzie on do przekonania, że nie doszło do naruszenia prawa. Podkreślono również, że skarżąca kilkakrotnie była informowana o przebiegu postępowania we wskazanym przez nią zakresie, a wobec tego zarzut bezczynności organu jest w tej sytuacji chybiony. Zarządzeniem z dnia 19 lipca 2007 r. wezwano skarżącą do uzupełnienia w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi – braku formalnego poprzez sprecyzowanie, czy jej przedmiotem jest bezczynność Burmistrza S., a jeżeli tak – wskazanie, jakiego rodzaju decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznego, dotyczącego uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, organ ten nie wydał, bądź też przedmiotem skargi jest dołączona do niej decyzja organu z dnia [...] r. o zatwierdzeniu zmian do statutu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśnej w S. lub inny akt, który należy wskazać. W odpowiedzi skarżąca podała, że przedmiotem skargi jest bezczynność S. w zakresie nałożonego na ten organ obowiązku nadzoru, określonego w art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, polegająca na zaniechaniu kontroli i merytorycznego korygowania działalności Spółki, a w szczególności zaś braku reakcji zobowiązanego organu ma istotne naruszenie przepisów art. 14 ust. 1 i 2, art. 25 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy /pismo z daty [...] 2007 r./. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ - zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Zakres kognicji sądów administracyjnych wyznaczony jest treścią art. 3 § 2 P.p.s.a., w którym wymienione zostały kategorie aktów prawnych podlegających kontroli tego sądu. Zauważyć przy tym trzeba, że z treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wynika, iż sąd administracyjny jest również właściwy do orzekania w sprawach skarg na bezczynność, jednakże tylko w odniesieniu do przypadków wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Aby zatem możliwe było złożenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, organ ten musi pozostawać w zwłoce z wydaniem: - decyzji administracyjnej; - postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty; - postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; - innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; - pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Odnosząc poczynione wyżej spostrzeżenia do poddanej kontroli Sądu skargi stwierdzić należy, że jej przedmiot leży poza zakresem właściwości sądu administracyjnego, wyznaczonym treścią przywołanych wyżej przepisów, co oznacza, że skarga ta jest niedopuszczalna. Z treści art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wynika, że nadzór nad działalnością spółki powołanej do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową sprawują właściwy wójt /burmistrz lub prezydent miasta/. W ramach tego nadzoru może on podejmować działania, które wprost zostały wskazane w przepisach przywołanej ustawy. W swojej skardze A. M. zarzuciła Burmistrzowi Miasta S. bezczynność polegającą na braku realizacji uprawnień nadzorczych wskazanych w art. 25 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 przywołanej ustawy. Przepis art. 25 ust. 1 ustawy przyznaje wójtowi /burmistrzowi lub prezydentowi miasta/ uprawnienie do utworzenia spółki przymusowej, nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, jeżeli osoby te, w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu osób uprawnionych /art. 8 ustawy/ nie przedstawią do zatwierdzenia właściwemu organowi /wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta/ statutu spółki. Z kolei art. 26 ust. 1 ustawy, który również został przywołany w skardze stanowi, że zbycie, zamiana jak również przeznaczenie na cele publiczne lub społeczne należących do wspólnot gruntowych nieruchomości lub ich części oraz zaciąganie pożyczek pieniężnych przez spółkę może nastąpić tylko za zgodą właściwego wójta /burmistrza lub prezydenta miasta/. Natomiast przepis art. 14 ust. 1 ustawy, nakłada na osoby wchodzące w skład wspólnoty gruntowej obowiązek utworzenia spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w jej skład. Spółka taka nabywa osobowość prawną i działa na podstawie statutu /art. 15 ust. 1 ustawy/. Jest to zatem podmiot powołany do kierowania sprawami wspólnoty, w tym do podejmowania decyzji odnośnie jej majątku, na zasadach i w granicach określonych przepisami prawa oraz ustanowionym dlań statutem. W sytuacji, gdy wspomniana spółka nie zostanie utworzona we wskazanym w ustawie terminie, właściwy organ może "w zastępstwie jej członków" dokonać utworzenia spółki przymusowej, nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki /art. 25 ust. 1 ustawy/. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga zatem rozważenia w jakiej formie prawnej organ wykonawczy gminy realizuje ustawowe obowiązki w zakresie nadzoru nad spółką z art. 23, art. 25 ust. 1 i art. 26 ust. 1 cyt. ustawy. Zdaniem sądu, działanie to nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 kpa. Ustawa przewiduje bowiem przypadki działania w takiej formie jedynie przez starostę /art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 6 cyt. ustawy/. W pozostałych przypadkach ustawodawca nie używa natomiast określenia "decyzja". Zatem nie można domniemywać takiej formy prawnej działania przy realizacji obowiązków nadzorczych w przypadkach wyżej wskazanych. Nie powinno też budzić wątpliwości, iż nie wchodzi w rachubę wydanie postanowienia. Zatem pozostaje rozważenie, czy chodzi w takim wypadku o akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zdaniem sądu administracyjnego, niewątpliwie w ramach nadzoru podejmowane są akty z zakresu administracji publicznej. Jednakże charakter tych działań nie cechuje się rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie, dotyczącej stwierdzenia uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wszak skarżąca nie może być adresatem takiego aktu, ani też inny indywidualny podmiot. Adresatem nakazu z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych są organy spółki, podobnie jak w przypadku wyrażenia zgody przez organ wykonawczy gminy w trybie art. 26 ust. 1 ustawy. Utworzenie spółki przymusowej w świetle art. 25 ustawy, dotyczy zaś uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Nie można zatem mówić o władczym rozstrzygnięciu o prawach i obowiązkach jednostki, co jest niezbędnym elementem aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W konkluzji, przyjąć należy, iż działalność nadzorcza organu wykonawczego gminy sprawowana jest w formie zarządzeń z zakresu administracji publicznej jako innych aktów, niż wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem stanowi akt z art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy. Jednakże bezczynność organu, polegająca na niewydaniu aktu z zakresu administracji publicznej w tym trybie, nie podlega kontroli sądowej w świetle jednoznacznej regulacji, zawartej w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy. Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, iż tego typu przypadek nie stanowi też bezczynności w rozumieniu art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./. Regulacja ta dotyczy bowiem również czynności w indywidualnej sprawie, gdyż uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny polega na nakazaniu wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, co wszak nie jest możliwe w niniejszej sprawie, dotyczącej zagospodarowania wspólnoty gruntowej. Z tych wszystkich względów skarga na bezczynność jako niedopuszczalna w świetle art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 – 4 P.p.s.a., podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy. Nadto, niezależnie od powyższego, nawet przy przyjęciu odmiennego stanowiska co do charakteru aktu nadzoru, wskazać przyjdzie, iż skarżąca mimo wezwania nie sprecyzowała, jakiego konkretnie aktu nie wydal Burmistrz S., wskazując ogólnie na niepodejmowanie działań w zakresie korygowania działalności podmiotu, poddanego jego nadzorowi. Zatem i z tego powodu /nieuzupełnienia braków formalnych w terminie/, skarga podlegałaby odrzuceniu po myśli art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 tej ustawy.