II OSK 1694/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 230/07 w sprawie ze skargi S. M. na uchwałę Rady Gminy J. W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy J. W. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 8 sierpnia 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 230/07 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy J. W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł na wstępie, że zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 oraz 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej ppsa). Kryterium legalności, przewidziane przez art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie "nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący ma legitymację do złożenia skargi na przedmiotową uchwałą rady gminy, gdyż dotyczy ona jego interesu prawnego (wyrok NSA z 29 grudnia 2005 r., OSK 507/05 LEX nr 188979). Podstawą prawną zaskarżonej uchwały są wskazane w niej przepisy art. 190 ust. 1 pkt 1al oraz ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) w związku z art. 24h) ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana także dalej usg). Skarżący podniósł w skardze zarzuty o charakterze formalnym oraz merytorycznym. Sąd ograniczył wszakże badanie legalności zaskarżonej uchwały do kwestii formalnych objętych zarzutami skargi, związanych ze sposobem zwołania sesji Rady Gminy z [...], na której podjęto zaskarżoną uchwałę. Kwestie te mają bowiem istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych uchwał. Należy podkreślić, że o ustroju gminy stanowi jej statut (art. 3 ust. 1 usg), który jest aktem prawa miejscowego, podlegającym ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 usg). Statut gminy określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 usg). Do tego zakresu należą przepisy statutu gminy dotyczące trybu zwoływania sesji rady gminy. Statut Gminy J. W. reguluje tę kwestię w § 29. Według tego przepisu porządek obrad sesji ustala przewodniczący rady lub jego zastępca (ust. 1); który powiadamia o sesji rady pisemnie jej członków najpóźniej na 3 dni przed terminem posiedzenia, wskazując miejsce, dzień i godzinę rozpoczęcia posiedzenia oraz dostarcza radnym proponowany porządek obrad, materiały z nim związane, a w szczególności projekty uchwał; okres powiadomienia nie obejmuje dnia doręczenia powiadomienia i dnia odbywania sesji (ust. 4); w przypadku nie cierpiącym zwłoki sesję zwołuje się bez zachowania tych wymogów (ust. 7). W badanym stanie faktycznym nie zachodziła sytuacja określona w § 29 ust. 7 statutu. Do zwołania sesji Rady Gminy miał zatem zastosowanie jego § 29 ust. 4. Według tego przepisu przewodniczący rady gminy zobowiązany był do pisemnego powiadomienia radnych o terminie o sesji rady co najmniej z wyprzedzeniem 3 dniowym oraz wskazania miejsca, dnia i godziny rozpoczęcia posiedzenia oraz dostarczenia im proponowanego porządku obrad, materiałów z nim związanych, a w szczególności projektów uchwał. Spoczywający na przewodniczącym rady gminy obowiązek powiadomienia zgodnie z § 29 ust. 4 statutu, dotyczył wszystkich radnych, w tym także radnych, co do których miały zapaść uchwały dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia mandatów. Uchwała rady gminy o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu ma bezspornie charakter deklaratoryjny oraz wynikającą z tego wsteczną moc obowiązującą. Do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu niezbędne jest uprzednie podjęcie takiej uchwały. Inaczej mówiąc, bez podjęcia uchwały mandat w dalszym ciągu istnieje. Zatem do chwili podjęcia przez radę gminy prawnie skutecznej uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, skarżący dysponował mandatem radnego. Był członkiem Rady Gminy, zobowiązanym do brania udziału w pracach rady gminy, do której został wybrany (art. 24 usg). Nie był w szczególności wyłączony z obrad Rady Gminy w kwestii wygaśnięcia jego mandatu, a jedynie z samego głosowania w tej sprawie. Głosowanie takie, jako obejmujące kwestię jego mandatu, dotyczyło bowiem jego interesu prawnego, a na mocy art. 25 a) usg radny nie może brać udziału w takim głosowaniu. Zaskarżona uchwała została podjęta na sesji zwołanej z istotnym naruszeniem przepisów statutu gminy, który jest aktem prawnym o charakterze normatywnym, wiążącym władze gminy. Zwołanie sesji Rady Gminy z naruszeniem przepisów statutu gminy (por. wyrok NSA w Warszawie z dni 9 marca 1999 r., II SA 6/99, LEX nr 46743) sprawia, że rada gminy jako zwołana nieprawidłowo nie miała zdolności uchwałodawczej. Uchwały podjęte przez radę gminy na takiej sesji są zatem obarczone wadą nieważności. Wyliczenie arytmetyczne dokonane przez Wojewodę w piśmie z dnia [...], wskazujące na nieuchronny rezultat głosowania przeprowadzonego w sprawie wygaśnięcia mandatów radnych, w tym także mandatu skarżącego, bez względu na jego udział w sesji rady w dniu [...], nie może stanowić przesłanki legalizacji stwierdzonego naruszenia prawa. Należy bowiem podkreślić, że mechanizmy demokratyczne chronią także prawa mniejszości. Mniejszość w Radzie Gminy, którą na sesji w dniu [...] stanowili radni, których mandaty miały być wygaszone, w tym skarżący radny, musiała mieć zagwarantowane prawo do przedstawienia większości swego stanowiska (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 marca 1999 r., II SA 5/99, Wokanda 1999/6/39). Także zarządzenie przez Wojewodę D. w Gminie J. W. wyborów uzupełniających nie może mieć wpływu na ocenę legalności uchwał podjętych przez radę gminy na sesji zwołanej z naruszeniem statutu gminy. We wniesionej przez Gminę J. W. skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu (art. 185 ppsa) albo o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie (art. 188 ppsa). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak zawiadomienia o sesji osoby, której stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego z mocy prawa, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej uchwały, gdyż w ocenie Sądu mimo wygaśnięcia mandatu - osoba taka pozostawała nadal radnym. W szczególności wyrok narusza obowiązujący w dniu podjęcia uchwały przepis art. 190 ust l, pkt l a) a także art. 190 ust. 2, 3 i 4 ustawy z 16 lipca 1998 r ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Ponadto wyrok narusza przepis art. 20 ust. 1 usg, a także § 29 ust. 4 Statutu Gminy, który nakazuje przewodniczącemu rady pisemnie powiadomić członków tej rady, co najmniej na pięć dni przed terminem posiedzenia. 2. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały w oparciu o przesłanki formalne z naruszeniem przepisów art. 192 i 193 ustawy z 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw mimo, iż znany był Sądowi fakt zarządzenia przez Wojewodę D. wyborów uzupełniających w związku z wygaśnięciem mandatu radnego. Wybory zostały przeprowadzone [...], co stosownie do art. 147 § l ppsa dawało jedynie podstawę do stwierdzenia, że uchwala została wydana z naruszeniem prawa o ile Sąd doszedł do takiego wniosku. W uzasadnieniu podniesiono, że radny S. M. nie złożył w terminie wymaganego przez przepis art. 24 h ust. 4 usg oświadczenia majątkowego. Zgodnie z art. 190 ust l, pkt l a ustawy ordynacja wyborcza z upływem ostatniego dnia terminu wygasł jego mandat radnego. Fakt złożenia oświadczenia po terminie nie był przez S. M. nigdy kwestionowany. Wygaśnięcie mandatu w sytuacji określonej w w/w przepisie następuje z mocy prawa, zaś uchwała rady w tym zakresie musi być podjęta najpóźniej trzy miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Skoro z powodu nie złożenia w terminie oświadczenia majątkowego mandat wygasa według tych samych zasad jak w przypadku śmierci (art. 190 ust. l pkt 5) to osoba taka przestaje być radnym i brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że do czasu podjęcia przez radę uchwały jest nadał radnym i może wykonywać mandat radnego. WSA we Wrocławiu potwierdza, że uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu ma charakter deklaratoryjny i potwierdza tylko fakty i stany prawne powstałe wcześniej. Sąd błędnie przyjmuje, że osoba, której wygasł mandat może czynnie uczestniczyć w pracach rady i podejmować uchwały. Jest oczywiste, że uchwały podjęte z udziałem osób nieuprawnionych są dotknięte wadą nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu bezpodstawnie przyjmuje, że osoba, która utraciła mandat radnego w sytuacji określonej przez art. 190 ust. l pkt la - musi mieć możliwość przedstawienia swojego stanowiska, podczas gdy ordynacja wyborcza wyraźnie przyznaje takie uprawnienie w art. 190 ust. 3 jedynie w przypadkach określonych przez art. 190 ust. l pkt l i 3. Wywód uzasadnienia wyroku, co do zagwarantowania praw mniejszości w radzie gminy, nie ma w przedmiotowej sprawie żadnego zastosowania, gdyż stwierdzenie wygaśnięcia mandatu stanowiło jedynie czynność formalnoprawną nakazaną przez prawo i nie miało nic wspólnego z podziałem politycznym w radzie. Ordynacja wyborcza w art. 190 ust. 4 - wyraźnie wskazuje, że osoba, której wygasł mandat z mocy prawa nie jest radnym, gdyż używa dla określenia tej osoby nazwy "zainteresowany". Pogląd Sądu jakoby do czasu podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego "zainteresowany" nadal pozostawał radnym jest nie do przyjęcia, gdyż w takiej sytuacji należałoby uznawać taką osobę za radnego do czasu wyczerpania wszystkich procedur odwoławczych. Również przepis art. 191 ust. 2 ordynacji wyborczej wskazuje na szczególny przypadek wygaśnięcia mandatu radnego z dniem wydania przez Sąd orzeczenia oddalającego odwołanie. Jak z powyższego wynika we wszystkich pozostałych wypadkach osoba, której wygasł mandat z mocy prawa przestaje być radnym z chwilą wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (np.: odmowa złożenia ślubowania, niezłożenie oświadczenia majątkowego w terminie, pisemne zrzeczenie się mandatu, śmierć). Skoro mandat S. M. wygasł z upływem [...] to nie był on radnym - członkiem rady i stosownie do § 29 ust. 4 Statutu Gminy nie było obowiązku powiadamiania go o sesji i przekazywania projektów uchwał. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając Wyrok wiedział o zarządzonych przez Wojewodę D. i przeprowadzonych już wyborach uzupełniających do rady gminy co potwierdza uzasadnienie Wyroku. Wybory uzupełniające odbyły się w dniu [...]. Spośród pięciu osób, które nie złożyły oświadczeń majątkowych w terminie trzy osoby zostały wybrane ponownie do rady (w tym S. M.). Dwa mandaty w innych okręgach wyborczych zostały obsadzone przez inne osoby. Niezależnie od wyników wyborów Wyrok Sądu narusza przepisy art. 192 i 193 ustawy ordynacja wyborcza, gdyż wbrew treści art. 147 § l ppsa stwierdził nieważność uchwały a co więcej, nakazał wstrzymać jej wykonanie chociaż uchwała została wykonana poprzez przeprowadzenie wyborów uzupełniających i wywołała nieodwracalne skutki prawne. O ile Sąd uznał, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa to powinien ograniczyć się do stwierdzenia, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa, gdyż stwierdzenie nieważności - jest w wyżej opisanej sytuacji niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 190 ust l, pkt l a), a także art. 190 ust. 2, 3 i 4 ustawy z 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji przyjął, że bez podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, mandat ten w dalszym ciągu istnieje. Zatem do chwili podjęcia przez Radę Gminy prawnie skutecznej uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, skarżący dysponował mandatem radnego i powinien być zawiadomiony o sesji Rady w przewidzianym przez Statut terminie. Jeżeli bowiem płynący z ustawy skutek prawny (np. wygaśnięcie mandatu radnego) wymaga jego stwierdzenia aktem deklaratoryjnym (w tym przypadku uchwałą rady gminy), to nie można się nań skutecznie powoływać do czasu, gdy akt taki nie stanie się ostateczny. Jest to zasada mająca zastosowanie do wszelkich aktów deklaratoryjnych. Ich konstytutywny skutek polega na tym, że wprowadzają one do obrotu prawnego płynące z mocy ustawy prawa lub obowiązki, choć z datą wsteczną, określoną w ustawie. I tak, gmina nie może wykonywać przysługującego jej na mocy art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) prawa własności, dopóki decyzja komunalizacyjna wojewody (art. 18 ust. 1 tej ustawy) nie stanie się ostateczna. Także decyzja dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 kpa) pozostaje w obrocie prawnym dopóty, dopóki nie zostanie ostatecznie stwierdzona jej nieważność (domniemanie legalności decyzji administracyjnej). Skoro przepisy regulujące funkcjonowanie samorządu terytorialnego w Polsce nie przewidują odwołania od uchwał rad i sejmików, to na wygaśnięcie mandatu radnego można się skutecznie powoływać dopiero z datą podjęcia stosownej uchwały. Również drugi z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jest chybiony. Przepis art. 147 § 1 ppsa stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zatem sąd może ograniczyć się do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa jedynie w przypadku, gdy istnieje przepis szczególny zakazujący stwierdzenia nieważności takiej uchwały, jak np. art. 94 usg, który – najogólniej rzecz ujmując – zakazuje stwierdzania nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Nie ma natomiast w polskim systemie prawnym przepisu, który zakazywałby stwierdzania nieważności niezgodnej z prawem uchwały rady gminy z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.