II SA/Po 251/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 08 sierpnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi E.M. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 30 sierpnia 2005r. Nr LXXVI/819/IV/2005 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego oddala skargę /-/ W.Batorowicz /-/ A.Zieliński /-/ B.Kamieńska Rada Miasta P. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej: u.s.g.) oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) podjęła 30 sierpnia 2005r. uchwałę nr LXXVI/819/IV/2005 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w P. Uchwała stwierdza, iż przystępuje się do opracowania planu miejscowego, który obejmuje obszar położony w P. pomiędzy granicą administracyjną Miasta, rowem Z., duktem leśnym do ulicy [...], ulicami [...] i [...], trasą kolejową P.-S., ulicą [...], ogrodami działkowymi przy ulicy [...], duktem leśnym do ulicy [...], ulicą [...], ogrodami działkowymi przy ulicy [...] oraz ulicą [...] i [...]. Granice obszaru objętego planem oznaczone zostały na mapie stanowiącej załącznik graficzny. Opracowywanie i uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego następować będzie odrębnie dla poszczególnych fragmentów obszaru – określonych w załączniku graficznym. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta P. W dniu [...]lutego 2007r. E. M. wezwała Radę Miasta do usunięcia podjętą uchwałą naruszenia prawa. Zarzuciła, iż w uchwale błędnie wyznaczono granice obszaru objętego opracowaniem planu miejscowego poprzez włączenie do tegoż obszaru nieruchomości nr [...] ark. [...] obręb [...] stanowiącej jej własność. Zdaniem E. M. działanie to narusza jej interes prawny w ten sposób, iż uniemożliwia jej dysponowanie własnością zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w Studium, co przekłada się na wymierne straty. Rada Miasta P. nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...]kwietnia 2007r. E. M. wniosła skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności, a także wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w części B dotyczącej otoczenia Jeziora S. Uchwale zarzuciła: a. naruszenie art. 42 u.s.g., b. naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez określenie w § 5 uchwały, iż "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", c. naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała, pomimo, iż nie ma mocy obowiązującej jako akt prawa miejscowego, jest podstawą prawną do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla terenu objętego granicami planu, d. naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez ujęcie w granicach planu miejscowego nieruchomości skarżącej oznaczonych jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] ark. [...] obręb [...] w P., które leżą poza granicami klina zieleni według oznaczeń zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. z 1999r. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej. Podniesiono, iż zgodnie z § ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) wpis stały w sprawach skarg, nieobjętych wpisem stosunkowym, z zakresu zagospodarowania przestrzennego wynosi 500 zł. W przedmiotowej sprawie uiszczono wpis w kwocie 300 zł. Skoro zgodnie z art. 221 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie są należycie opłacone podlegają opłacie stałej, pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty, przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu. Zdaniem organu skarżąca nie wykazała interesu prawnego lub uprawnienia, które zostało naruszone podjęciem zaskarżonej uchwały. Naruszenie interesu prawnego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego i zaistnieć w dacie wnoszenia skargi. Dlatego w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Ustalenia uchwały intencyjnej w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze swej istoty w żaden sposób nie oddziałują na wykonywanie prawa własności przez podmioty to prawo posiadające. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego rozpoczyna prace planistyczne. Natomiast sposób wykonywania prawa własności może ukształtować dopiero przyszły plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego. Reasumując, postanowienia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego mają charakter nienormatywny, są bowiem kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, iż obszar objęty sporządzeniem planu stanowi tereny należące do klina zieleni, a włączony w granice planu, stanowi z nim pewną funkcjonalną i strukturalną całość. Określenie "Północno-Zachodni Klin Zieleni" użyte w uchwale jest tylko nazwą projektowanego planu miejscowego. Nie należy utożsamiać tego określenia z pojęciem strukturalnego klina zieleni, którego granice określa studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Faktycznie jest tak, iż przedmiotowy plan obejmuje również swoim zakresem tereny nie znajdujące się w granicach strukturalnego klina zieleni. W uchwale nie wskazano wszakże, iż przystępuje się do sporządzenia planu miejscowego dla strukturalnego klina zieleni, o którym mówi studium. Niewłaściwe jest przypisywanie nazwie planu determinantów określających jego granice. Granice określa szczegółowo sama uchwała o przystąpieniu, a nie nazwa planu. Ustalenie w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu granic danego obszaru znajduje legitymację we władztwie planistycznym gminy. W związku z tym Rada Miasta P. chcąc, aby plan obejmował strukturalny klin zieleni nie musiała ograniczać granic przyszłego planu do granic strukturalnego klina zieleni oznaczonego w studium. Odpowiadając na pozostałe zarzuty skargi wskazano, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego. Ma ona jedynie charakter intencyjny i wyraża zaledwie zamiar przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Ponadto podstawą prawną zawieszenia postępowania jest art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten upoważnia organ gminy do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy poweźmie on wiadomość o zamiarze podjęcia prac nad miejscowym planem lub gdy takowe są już prowadzone. Zamiar rady gminy o sporządzeniu planu wyrażony jest właśnie w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona, choć Sąd nie podzielił poglądu Rady Miasta, iż skargę jako niewłaściwie opłaconą należy odrzucić. Organ błędnie przyjął, iż skoro przedmiotem zaskarżenia jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, to należało uiścić wpis stały w kwocie 500 zł, odpowiedni dla spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego (§ 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości orz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 221, poz. 2193, dalej: rozporządzenie). Nie wziął pod uwagę, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wpis stały, bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności, wynosi w sprawach ze skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – 300 zł. Skoro zatem wraz z wniesieniem skargi skarżąca działająca przez adwokata uiściła wpis sprawę należało merytorycznie rozpoznać. Stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem skuteczności skargi złożonej w niniejszym trybie jest wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia w jej wniesieniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarżący musi zatem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w momencie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004r. w sprawie OSK 476/04 (publ. ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2), w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie ar. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 1 marca 2005r., OSK 1437/04, Wokanda 2005, nr 7-8). Rada Miasta P. słusznie stwierdziła, że skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia niniejszej skargi z uwagi na brak interesu prawnego. Żaden bowiem przepis prawa materialnego mogący być źródłem interesu prawnego E. M. nie został naruszony poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie nieruchomości skarżącej położone są na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, to jednak skoro uchwała ma charakter intencyjny to w żaden sposób nie może oddziaływać na wykonywanie prawa własności przez skarżącą. Uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu podejmuje rada gminy na podstawie art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: u.p.z.p.) z zamiarem "ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy". Wyłącznym zatem przedmiotem tejże uchwały jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem miejscowym. Tym samym tego rodzaju uchwała rozpoczyna prace planistyczne. Dopiero przyszły plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego może ograniczyć sposób wykonywania prawa własności. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu jedynie nakazuje Prezydentowi Miasta (§ 3) podjęcie prac planistycznych nad projektem planu w określonych granicach. Na tym etapie uchwała nie może nawet formułować propozycji przeznaczenia terenów pod określone funkcje. Taką kompetencję organ uchwałodawczy (rada gminy) nabywa dopiero na etapie uchwalenia nowego planu (por. wyrok NSA z 13.09.2005r., sygn. akt II OSK 74/05, Lex nr 207929). Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaznaczyć również należy, że przynależność skarżącej do wspólnoty gminnej nie jest wystarczającą podstawą do korzystania z uprawnień przewidzianych przepisem art. 10 ust. 1 u.s.g. Brak jest bowiem bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącej, które wynikają z konkretnej normy prawnej. Teoretycznie możliwe jest zaniechanie przez radę gminy z przyczyn merytorycznych lub proceduralnych postępowania planistycznego, ewentualnie dokonanie zmian co do obszaru objętego przyszłym planem (uchwałą o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu). Dlatego nie można w chwili obecnej przesądzić jakie będą końcowe efekty zaskarżonej uchwały intencyjnej. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem E. M. jakoby naruszenie jej interesu prawnego przejawiało się tym, iż w oparciu o przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zawieszono postępowanie dotyczące warunków zabudowy dla terenu należącego do skarżącej, a następnie przystąpiono do sporządzenia planu obejmującego m.in. ten teren. Jak już wyżej podkreślono źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę. Powołany przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest przepisem prawa procesowego. Poszerza on zakres fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego o sytuację, w której dopuszczalne jest zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu. Tym samym norma ta nie może stanowić źródła interesu prawnego skarżącej. Wobec powyższego, sąd przyjął, że skarżąca E. M. nie wykazała, by zaskarżona uchwała intencyjna w chwili jej zaskarżenia naruszała jej interes prawny lub uprawnienie skarżącej co skutkowało przyjęciem braku interesu prawnego i oddaleniem skargi. Brak legitymacji skarżącej E. M. wykluczało badanie merytorycznych zarzutów skargi. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeczono jak w sentencji. /-/ W.Batorowicz /-/ A.Zieliński /-/ B.Kamieńska Brak podpisu sędziego spowodowany jest jego nieobecnością /-/ A.Zieliński