I SA/Wa 864/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie WSA Maria Tarnowska asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi J. S. i Z. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005 r., po rozpatrzeniu odwołania Z. S. i J. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za część działki nr [...] przylegającej do działki nr [...], położonej w M., a zajętej pod drogę gminną. Organ pierwszej instancji ustalił, co następuje: W dniu 5 grudnia 2005 r. wpłynął do Starostwa Powiatowego w M. wniosek Z. S. i J. S. o ustalenie odszkodowania za część działki nr [...] przylegającej do działki nr [...], położonej w M., zajętej pod drogę gminną (ulicę [...]). Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 stycznia 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła już własność Skarbu Państwa, co zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] czerwca 2005 r. sygn. akt [...] Ns [...] o nabyciu przez Skarb Państwa przez zasiedzenie z dniem [...] stycznia 1985 r. własności działki nr [...] i działki nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość nie podlega zatem działaniu przepisów art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z tych względów postępowanie wszczęte wnioskiem Z. S. i J. S. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Od decyzji Starosty [...] Z. S. i J. S. odwołali się do Wojewody [...] wnosząc o jej uchylenie. Wskazali na niezgodne z art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działanie organu administracji, który bez powiadomienia właścicieli działki wystąpił o stwierdzenie zasiedzenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] czerwca 2005 r. sygn. akt [...] Ns [...], termin zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa ustalono przed datą 1 stycznia 1999 r., kiedy to nieruchomość mogła stać się własnością publicznoprawną z mocy ustawy z 13 października 1998 r. Fakt, że prawomocne postanowienie o zasiedzeniu wydane zostało w okresie obowiązywania powołanej ustawy jest w sprawie bez znaczenia, gdyż zasiedzenie następuje z upływem terminu określonego w kodeksie cywilnym. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, kiedy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa. Obowiązek wydania merytorycznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej o istocie sprawy w niniejszym przypadku przestał zatem istnieć, bowiem z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie sprawy przejścia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na drodze cywilnej, żądanie administracyjnego ustalenia odszkodowania nie może mieć miejsca. Z przytoczonych względów roszczenie z tytułu przejęcia nieruchomości przez państwo może mieć miejsce wyłącznie na drodze cywilnej. Droga administracyjna w tym przypadku jest wyłączona, co powoduje, że decyzję organu pierwszej instancji w sprawie umorzenia postępowania należało utrzymać w mocy. Na decyzję Wojewody [...] Z. S. i J. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżących, Wojewoda [...] naruszył art. 105 § 1 kpa uznając, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania należy odróżnić od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. W niniejszej sprawie organ stwierdził brak przesłanki do uwzględnienia żądania skarżących, albowiem - błędnie zresztą - przyjął, że w dniu 1 stycznia 1999 r. Skarb Państwa był już właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Ponadto sprawa nabycia własności spornej nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia nie jest jeszcze definitywnie zakończona, gdyż skarżący wnieśli kasację do Sądu Najwyższego od postanowienia Sądu Okręgowego w W. oddalającego ich apelację, a które stanowiło podstawę decyzji podjętej przez Wojewodę [...]. Kwestia nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa przez zasiedzenie jest zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] winien zawiesić postępowanie w sprawie odszkodowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, choć nie w całości stanowisko skarżących zasługuje na aprobatę. Przede wszystkim należy podkreślić, że w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustawodawca uregulował stany faktyczne powstałe na skutek zajęcia, w różnym czasie, bez wywłaszczenia, gruntów nie stanowiących własności Skarbu Państwa, a od dnia 27 maja 1990 r. również gruntów stanowiących własność gminy, pod drogi publiczne. Powołany przepis stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Nabycie własności stwierdza właściwy wojewoda w drodze decyzji, która stanowi podstawę ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Gwarancją zadośćuczynienia interesom właściciela jest odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Ustalenie odszkodowania następuje na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.; po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Skarżący, powołując się na przepis art. 73, w dniu 5 grudnia 2005 r. złożyli wniosek o ustalenie przysługującego im odszkodowania za oznaczoną część gruntu stanowiącego ich własność, a przejętego pod drogę publiczną. W dacie złożenia wniosku istniało nieprawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w M. (z dnia [...] czerwca 2005 r. sygn. akt [...] Ns [..]) stwierdzające zasiedzenie przedmiotowego gruntu przez Skarb Państwa w trybie zasiedzenia. Apelację od tego postanowienia oddalono w dniu [...] stycznia 2006 r., co wynika z odręcznej notatki znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej, a co nie jest sporne między stronami. Taki stan sprawy, w ocenie Starosty [...], stworzył podstawę do uznania postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżących za bezprzedmiotowe, co znalazło wyraz w decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2006 r. o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Stanowisko to podzielił Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że w świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy umorzenie postępowania administracyjnego jest niezgodne z prawem. Przepis art. 105 § 1 kpa stanowi, że postępowanie może być umorzone z urzędu przez organ administracji, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego oznacza, że sprawa nie może być rozstrzygnięta co do istoty, gdyż zaistniały trwałe, nieusuwalne przeszkody w jego kontynuacji. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje także, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstawy do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 664). Podstawą umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego może być stwierdzenie, że postępowanie wszczęto w sprawie, która nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej (postanowienie NSA z dnia 22.11.2001 r. sygn. akt II SAB/Wr 114/00 niepublik.). Sprawa wszczęta wnioskiem skarżących jest sprawą z zakresu administracji publicznej; istnieje bowiem przepis administracyjnego prawa materialnego stanowiący podstawę roszczenia o odszkodowanie i wskazujący administracyjnoprawny tryb dochodzenia tego roszczenia. Jak słusznie zauważają skarżący, należy odróżnić bezprzedmiotowość postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Brak przesłanki do uwzględnienia żądania (bezzasadność żądania) musi zostać wykazany w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a nie umarzającej postępowanie administracyjne. W sytuacji, gdy organ stwierdza bezzasadność żądania strony, umorzenie postępowania stanowi niezgodne z prawem uchylenie się od merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9.03.2000 r. sygn. akt IV SA 12/98 LEX nr 77609). Należy podkreślić, że w art. 104 § 2 kpa jako zasadę ustawodawca przyjął rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do jej istoty; umorzenie postępowania administracyjnego stanowi wyjątek od tej zasady. Oznacza to, że zakończenie postępowania przez wydanie decyzji o jego umorzeniu może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach oczywistej bezprzedmiotowości postępowania w danej sprawie. W rozpoznanej sprawie doszło do naruszenia art. 104 § 2 i art. 105 § 1 kpa, gdyż brak jednej z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. organy błędnie przyjęły jako przyczynę bezprzedmiotowości postępowania w sprawie odszkodowania. Wniosek skarżących dotyczył sprawy z zakresu administracji publicznej i wniesiony został do właściwego organu; podlegał więc rozpoznaniu co do istoty, z zachowaniem zasad i trybu określonych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Stwierdzenie przez organ, że nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności wnioskodawców, zdaniem Sądu, nie dawało podstaw do uznania postępowania w sprawie odszkodowania za bezprzedmiotowe. Z tych względów zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] podlegały uchyleniu przez Sąd. Sąd nie uznał za trafny podniesiony w skardze zarzut bezzasadnego uchylenia się organu odwoławczego od zawieszenia postępowania odwoławczego. Zgodzić się trzeba, że kwestia nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa jest zagadnieniem wstępnym w sprawie o odszkodowanie. Trzeba jednak zważyć, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] orzekał w dacie, gdy postanowienie o zasiedzeniu było już prawomocne, a odwołujący się Z. S. i J. S. w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2006 r. nie podnosili kwestii kasacji. Nie przesądzając zatem, czy okoliczność wniesienia kasacji od prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego miałaby wpływ na ocenę ówczesnego stanu prawnego nieruchomości, uznać należy, że Wojewoda [...] w takich okolicznościach sprawy nie był zobligowany do zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania. Niemniej na tle niniejszej sprawy nie można pozostawić bez oceny działania organów administracji publicznej pod kątem ogólnej zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, immanentnie wpisanej w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a do której nawiązuje wprost art. 8 kpa. Należy zwrócić uwagę, że złożenie przez Starostę [...] w imieniu Skarbu Państwa wniosku o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w okresie, w którym ustawodawca (art. 73 ust. 4) umożliwił właścicielom realizację roszczenia o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną, a także w czasie, gdy nierozpoznane przez organ administracji pozostawało podanie właścicieli o przywrócenie im władania spornym gruntem (kopia podania Z. S. i J. S. z dnia [...].09.1997 r. w aktach sprawy). Zasada pogłębiania zaufania do Państwa oznacza nakaz lojalnego postępowania wobec obywateli. Działania organu administracji, o jakich wyżej mowa, nie dają podstaw do uznania, że zasada zaufania do Państwa i jego organów nie doznała uszczerbku. Ma to o tyle znaczenie w niniejszej sprawie, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, nawet w przypadku uwzględnienia przez Sąd Najwyższy ich kasacji, zamykałaby skarżącym możliwość realizowania w zwykłym trybie roszczenia o odszkodowanie z powodu upływu terminu (31 grudnia 2005 r.). Trzeba przy tym uwzględnić, iż droga postępowania administracyjnego określona w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest jedynym sposobem dochodzenia roszczenia o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne (teza przyjęta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2001 r. sygn. akt II CKN 601/00 (OSNC 2002/2/27). Mimo iż jest poza sporem, że mechanizm określony w art. 73 ma cechy wywłaszczenia, które może nastąpić tylko na cele publiczne i tylko za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), to w niniejszej sprawie, działania podjęte przez organ władzy publicznej, podważyły prawo właścicieli do dochodzenia w przewidzianym w ustawie trybie odszkodowania za odjęte im prawo własności. Powyższe rozważania nie pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie Sądu w niniejszej sprawie. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.