II SA/Po 6/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 08 sierpnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500-,zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ B. Kamieńska II SA/Po 6/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Burmistrza z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] we wsi G. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia [...] września 2005 r. J.G. zwrócił się z wnioskiem do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku położonego w G. na działce nr [...] z funkcji garażowej (parter) i magazynowej (poddasze) na inwentarską. We wniosku wskazał, iż parametry techniczne budynku pozostaną bez zmian. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, iż w związku z tym, że zamierzenie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a gmina nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy. W wyniku wniosku złożonego przez A.K., nakazano inwestorowi ograniczyć uciążliwości wynikające z prowadzonej działalności do terenu własnej działki. Na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz po dokonaniu wizji lokalnej przeanalizowano warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz stwierdzono, że decyzja odpowiada wszystkim warunkom określonym w art. 61 ust. 1 i 4 ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.K., będący stroną w postępowaniu administracyjnym (sąsiad). Podniósł, że budynek, którego dotyczy decyzja usytuowany jest w odległości 8 m od okien jego domu. Na parterze prowadzona jest hodowla trzody, zaś w odległości 6 m od budynku mieszkalnego odwołującego składowany jest obornik. Usytuowanie takiej budowli– zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r. Nr 132, poz. 877) – powinno uwzględniać przeważające kierunki wiatrów tak, żeby przez jak najdłuższą część roku znajdowały się po stronie zawietrznej względem obiektów mieszkalnych. Ponadto usytuowanie takiej budowli na granicy działki w odległości do 8 m od budynków mieszkalnych jest dopuszczalne, jeżeli na sąsiednich działkach znajdują się podobne budowle. Na działce odwołującego się wzdłuż budynku inwentarskiego inwestora znajdują się jedynie garaże i magazyny. Z kolei budynki inwentarskie usytuowane są w odległości 35 m od budynków mieszkalnych. Uzupełniając odwołanie, w piśmie z dnia [...] września 2006 r., A.K. wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy był niekompletny i nie powinien być podstawą wydania decyzji. W szczególności do wniosku nie dołączono mapy, na której oznaczono by graficznie szczegóły planowanej inwestycji. Ponadto, nie zawarto parametrów technicznych inwestycji oraz nie określono jej wpływu na środowisko. Wniosek nie precyzował również wielkości planowanej produkcji w budynku, który miałby zostać objęty zmianą przeznaczenia. Tym samym niemożliwe było ustalenie skutków, jakie miałaby zmiana przeznaczenia budynków na środowisko oraz jaka byłaby uciążliwość inwestycji dla mieszkańców działek sąsiednich. Pomimo wskazanych braków organ pierwszej instancji nie wezwał inwestora do ich uzupełnienia, czego efektem było wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Ponadto planowana inwestycja została negatywnie zaopiniowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W opinii stwierdzono, iż brak określenia wielkości produkcji nie pozwala na stwierdzenie, czy inwestycja pogorszy stan środowiska oraz czy istnieje konieczność sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Dlatego wobec braku podstawowych danych wniosku, wydanie decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie nie było możliwe. Zdaniem A.K., nie sposób ustalić czy planowane przedsięwzięcie mogło mieć negatywny wpływ na środowisko, skoro wnioskodawca nie wskazał elementarnych informacji związanych z planowaną wielkością produkcji. Odwołujący podniósł również, iż decyzja została przygotowana przez osobę nie mającą uprawnień. Załączone do decyzji zaświadczenie stwierdzające, że arch. A.Z. jest wpisana na listę architektów prowadzoną przez izbę samorządu zawodowego architektów, w dacie wydania decyzji było nieważne. Uchylając decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało trzy przesłanki rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji powinien o tym fakcie powiadomić wszystkich uczestników postępowania i umożliwić im wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Nadto w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono kwestii zasięgu strefy oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie oraz nie ustalono, czy zasadne są zarzuty odwołującego o tym, że roboty związane z adaptacją budynku zostały już rozpoczęte. Organ odwoławczy uznał również zarzut nieważności uprawnień zawodowych osoby sporządzającej projekt decyzji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł J.G. Podniósł, iż wbrew twierdzeniom decyzji, A.K. miał możliwość wypowiadania się w sprawie, o czym świadczy wniesienie odwołania. Niezrozumiałe w ocenie skarżącego jest stanowisko organu co do określenia strefy oddziaływania inwestycji na środowisko, skoro w decyzji pierwszej instancji wskazano, iż przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dopiero z tej decyzji wynikać będzie konieczność sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Skarżący podniósł, iż bezzasadny jest zarzut, że rozpoczął już roboty budowlane. Znajduje to potwierdzenie w protokołach kontrolnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi przytaczając argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. W pierwszym rzędzie podkreślić należy, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego powinna być rozpoznawana w oparciu o przepis art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) w ścisłym powiązaniu z przepisem art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89 poz. 414, ze. zm.). Obie ustawy określają zespół działań, które składają się na proces inwestycyjny i nie można stosowania przepisów jednej z tych ustaw oddzielić od drugiej. Zgodnie z przepisem art. 71 Prawa budowlanego po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 163 poz. 1364), która weszła w życie 26 września 2005 r., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Opisana we wniosku zmiana sposobu użytkowania przewiduje wprowadzenie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska. Wobec powyższego dopuszczalny był wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu, którą będzie musiał, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, dołączyć do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w trybie tego przepisu (por. też art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy). Na terenie objętym wnioskiem brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a więc zastosowanie mają przepisy art. 59 - 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z tym zastrzeżeniem, że skoro wniosek dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego, bez równoczesnej jego odbudowy, rozbudowy czy nadbudowy, to brak jest podstaw do uznania, że zachodzi przypadek "nowej zabudowy" przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy dotycząca zmiany sposobu użytkowania bez dalej idącej ingerencji w proces budowlany jest wydawana bez zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1. Stanowi ona o zmianach w istniejącym obiekcie, a nie o tworzeniu nowej zabudowy, która w założeniu jest silną ingerencją w ład przestrzenny chroniony tym przepisem. Szerszego wyjaśnienia wymaga argument bezpodstawnego oparcia decyzji na braku określenia strefy oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie, skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy dalszego etapu procesu inwestycyjnego (m.in. pozwolenia na budowę). Co prawda, skarżący nie opisał wyczerpująco we wniosku parametrów inwestycji, wymaganych zgodnie z art. 52 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (do czego został bezskutecznie wezwany pismem z dnia [...]r.), jednak z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, iż uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy jedynie w kontekście określenia strefy oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie. Organ wskazał, iż dopóki nie zostanie określona wielkość hodowli, nie jest możliwe jednoznaczne określenie, czy zachodzi potrzeba sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie znajduje umocowania w obowiązujących w dniu wydania decyzji przepisach. Zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129 poz. 902) w treści nadanej ustawą z dnia 18 maja 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 113 poz. 954) realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy), a także innego przedsięwzięcia, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 (lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar) jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W stanie prawnym obowiązującym przed dniem [...] lipca 2005 r. już samo wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia, wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Była nią między innymi decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy). Po nowelizacji z 18 maja 2005 r. zniesiono obowiązek przeprowadzania postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, pozostawiając obowiązek jego przeprowadzenia na etapie wydawania pozwolenia na budowę (i innych decyzji wymienionych w art. 46 ust. 4 pkt 2-9; por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 18 maja 2005 r. Nr druku. 3386, Sejm RP IV Kadencji). Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się tylko raz podczas całego procesu inwestycyjnego (art. 46 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska). Mając na względzie powyższe, rozważania organu odwoławczego odnośnie potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, były na etapie decyzji o warunkach zabudowy bezprzedmiotowe. Odrębną kwestią, która wymaga zaznaczenia, jest problem stosowania art. 3 pkt 1 in fine ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851). Powierzchowna interpretacja tego przepisu ("do zakresu działania <...> należy") prowadzić może do wniosku, że ma on jedynie charakter ustrojowy i określa ogólnie zakres kompetencji Inspekcji. W ocenie Sądu, użyte w dalszej części przepisu stwierdzenie, iż Inspekcja Sanitarna "ustala" warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań technicznych i sanitarnych, konstytuuje materialnoprawny obowiązek współdziałania organów (por. wyrok z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 823/05, Lex nr 191279; a contrario wyrok z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2357/98, publ. zbiór orzeczeń Infor Lex PPG, wyd. internet.). Na jego podstawie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy obowiązany jest wystąpić o opinię do Inspekcji Sanitarnej, by w zakresie swojej kompetencji orzekła o zachowaniu wymagań higienicznych i zdrowotnych. Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno mieć na względzie, iż opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie ma jednak charakteru wiążącego dla organu załatwiającego sprawę (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2004, s. 485; S. Biernat, Działania wspólne w administracji publicznej, Ossolineum, Wrocław 1979, s. 82). Organ powinien tę opinię uwzględnić stosownie do zakresu i przedmiotu załatwianej sprawy. Na marginesie Sąd zaznacza, iż uwagi podniesione przez Inspektorat w punkcie 2 opinii z dnia [...] czerwca 2006 r. wykraczają poza zakres postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Całkowicie bezpodstawnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nakazało sprawdzenie czy "roboty związane z adaptacją już zostały rozpoczęte". Postępowanie toczące się z wniosku skarżącego dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu i tylko samowolne przedwczesne rozpoczęcie użytkowania w zakresie zmienionym mogłoby mieć znaczenie dla toczącego się postępowania. Tego jednak nie twierdzi nawet odwołujący, a zatem wniosek sformułowany w decyzji w tym zakresie jest zbyt daleko idący. Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów. Projekt decyzji z [...] maja 2006 r. zawiera zapewnienie, że został sporządzony przez mgr inż. arch. A.Z. wpisaną na taką listę. Brak jest podstaw do podważenia prawdziwości tej informacji tylko na podstawie twierdzenia (w odwołaniu), że zaświadczenie znajdujące się w aktach sprawy było w dacie wydawania decyzji nieważne. Zastrzeżenie o ważności do [...] grudnia 2005 r. dotyczy bowiem zaświadczenia, a nie wpisu na listę członków Okręgowej Izby Architektów. Jeżeli organ nabrał wątpliwości, co do samego wpisu mógł z łatwością, we własnym zakresie, tę informację sprawdzić (art. 7 k.p.a.). Kolejną podstawą uchylenia decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze była konieczność powiadomienia uczestników postępowania przez organ pierwszej instancji o zakończeniu postępowania dowodowego celem umożliwienia wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało zapewne na myśli zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Ten argument nie można uznać za trafny z uwagi na to, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez nie zawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA z. 6/2006 wyd. Lexi Nexis). W niniejszej sprawie żaden z uczestników postępowania takich twierdzeń nie podniósł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający powinien mieć na uwadze wytyczne Sądu (art. 153 p.p.s.a) oraz to, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. ma zastosowanie tylko w sytuacjach tam wskazanych i nie może być stosowany rozszerzająco. Wobec powyższego przyjąć należało, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo ochrony środowiska, co skutkuje uwzględnieniem skargi, uchyleniem decyzji oraz wstrzymaniem jej wykonania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ B. Kamieńska