V SA/Wa 602/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA Joanna Zabłocka, Asesor WSA Danuta Dopierała (spr.), , Protokolant Krzysztof Muszakowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi z 18 grudnia 2006 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez pana W. G. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) listopada 2006 r., znak sprawy (...) utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w Ch. nr (...) z (...) września 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne przez płatnika - spółkę z o.o. S. w R. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z (...) czerwca 2005 r. pan W. G., powołując się na treść § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365), wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ch. o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie 6.963,00 wraz z odsetkami za okres od listopada do grudnia 1998 r., należnych od S. Sp. z o.o., określonych decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) stycznia 2004 r., ustalającą odpowiedzialność Wnioskodawcy za ww. zobowiązania Spółki. W uzasadnieniu wniosku podkreślił, iż obecna sytuacja materialna nie pozwala mu na uiszczenie przedmiotowej należności. Trudności finansowe Spółki spowodowały, iż w ostatnich miesiącach jej funkcjonowania (maj - grudzień 2000 r.) nie otrzymywał wynagrodzenia, co spowodowało zadłużenie w spółdzielni mieszkaniowej oraz u znajomych. W tym czasie na utrzymaniu Wnioskodawcy pozostawała żona i dwoje dzieci - jedno z nich jest dzieckiem specjalnej troski, wobec którego orzeczono umiarkowany stopień niepełnosprawności. Obecnie na Jego utrzymaniu pozostają dwie osoby. Wnioskodawca podkreślił, iż z tytułu wynagrodzenia za pracę otrzymuje miesięcznie [...] zł netto (średnia z 3 miesięcy), a miesięczne stałe wydatki gospodarstwa domowego wynoszą ok. 1.200 zł. Na utrzymanie trzyosobowej rodziny pozostaje zatem 550 zł. Ponadto wskazał, iż w październiku 2001 r. podjął kredyt w wys. 10.000 zł w celu uregulowania zadłużenia, który spłaca do chwili obecnej. Do wniosku załączono m.in. świadectwo pracy oraz listę płac z S. Sp. z o.o., opinię psychologa oraz orzeczenia o stopniu niepełnosprawności syna - M. G., aktualne zaświadczenie o zarobkach, dokumenty mające potwierdzać wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Decyzją nr (...) z (...) lipca 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu ww. wniosku pana W. G., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wraz z odsetkami za zwłokę, należnych od S. Sp. z o.o., za które obciążono odpowiedzialnością Wnioskodawcę. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż w sprawie nie zaszła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne i ich umorzenie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pan W. G. ponownie wskazał na swoją trudną sytuację finansową. Wyjaśnił, iż z otrzymywanego wynagrodzenia za pracę w wysokości [...] zł, po odliczeniu stałych wydatków na utrzymanie trzyosobowej rodziny pozostaje 550 zł - z czego 324 zł przeznacza na poczet spłaty miesięcznych rat wynikających z zawartego z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych układu ratalnego. Stwierdził, iż z problemami finansowym boryka się od maja 2000 r., kiedy to nie otrzymywał wynagrodzenia, a dalsza spłata zadłużenia pogłębi jego kłopoty finansowe. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2005 r., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 9, poz. 26 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu ponownie wskazano, iż brak było podstaw do uznania wnioskowanych należności za nieściągalne w myśl art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i - w konsekwencji - ich umorzenia. Organ zauważył ponadto, iż (...) lipca 2005 r. zawarta została umowa układu ratalnego na przedmiotową należność, zgodnie z warunkami którego Wnioskodawca podjął się spłaty zadłużenia w 60-ratach. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pan W. G. wniósł o jej uchylenie. Podniósł, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, iż Skarżący nie jest w stanie spłacić należności z tytułu składek ze względu na swój stan majątkowy i sytuację rodzinną, a opłacenie składek pozbawiłoby Skarżącego i Jego rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Wydając zaskarżoną decyzję organ pominął powyższą argumentację i konieczność jej oceny w świetle postanowień art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Skarżący stwierdził, iż na wyżywienie i utrzymanie trzyosobowej rodziny, w tym niepełnosprawnego syna, dysponuje miesięcznie kwotą 484 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 9 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2562/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 119 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 2, art. 134 oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości obowiązujących w dacie ich wydania. Powołując treść art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mając na względzie stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji pierwszej i drugiej instancji, Sąd wskazał, iż do uprawnień Prezesa Zakładu nie należało wydawanie decyzji w sprawach dotyczących umarzania należności z tytułu składek. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu m.in. prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 ww. ustawy). Sąd podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości, czyniło przedwczesnym wypowiadanie się co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, pismem z (...) lipca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się do Strony o przekazanie wszelkich informacji dotyczących Jej stanu majątkowego, które mogłyby mieć wpływ na podjęcie decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. W odpowiedzi na wezwanie organu, Strona złożyła Załącznik do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, zaświadczenie o wysokości pobieranego wynagrodzenia z tytułu umowy o pracę oraz dokumenty mające potwierdzać wysokość stałych wydatków gospodarstwa domowego. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku z (...) czerwca 2005 r. w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek przez płatnika spółkę z o.o. S. za które Wnioskodawca odpowiada na podstawie decyzji z (...) stycznia 2004 r., decyzją z (...) września 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ch., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie 16.588,00 zł. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 28 ust. 2 i 3 oraz ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stwierdzając, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaszła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1 -6, co stanowi warunek konieczny ewentualnego umorzenia należności. Podkreślił, iż dłużnik posiada składnik majątkowy w postaci wynagrodzenia za pracę, z którego można dochodzić należności w drodze przymusowej egzekucji. Ponadto - jak zauważył organ - dłużnik nie wykazał swojego ważnego interesu w tym, aby umorzyć należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W szczególności nie wykazał, iż uregulowanie należności w ramach zawartego układu ratalnego wiązałoby się z uniemożliwieniem zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Potwierdza to - zdaniem organu - wysokość wynagrodzenia za pracę pobieranego przez Wnioskodawcę oraz stałe, konieczne wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona zakwestionowała stanowisko organu wskazując, iż zestawienie bieżących wydatków z uzyskiwanymi dochodami potwierdza brak możliwości utrzymania trzyosobowej rodziny. Zaznaczyła, że ma niepełnosprawnego syna, któremu w miarę możliwości musi pomagać. Podniosła nadto, iż posiada zadłużenie w spółdzielni mieszkaniowej, która prawdopodobnie skierowała już sprawę na drogę sądową. Do wniosku załączono ostateczne wezwanie do zapłaty z (...) września 2006 r. w związku z istnieniem zadłużenia wobec R. Spółdzielni Mieszkaniowej w R. W odpowiedzi na pismo organu informujące o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (art. 10 § 1 k.p.a.), w dniu (...) października 2006 r. do Zakładu zgłosiła się żona dłużnika wyjaśniając do protokołu, iż jest zarejestrowana w Państwowym Urzędzie Pracy, jednak ze względu na wiek i brak kwalifikacji zawodowych nie otrzymuje ofert pracy. Składając zaświadczenie lekarskie z (...) października 2006 r., zaznaczyła, że znajduje się pod stałą opieką medyczną z uwagi na nadciśnienie tętnicze. Decyzją z dnia (...) listopada 2006 r., powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z (...) września 2006 r. wskazując, iż brak było podstaw do uznania wnioskowanych należności za nieściągalne w myśl art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 u.s.u.s. i ich umorzenia. Ponadto, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, Prezes Zakładu zaznaczył, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej, dotyczący stanu majątkowego oraz sytuacji rodzinnej Wnioskodawcy nie daje podstaw do uznania, iż uregulowanie należności wpłatami własnymi lub w ramach układu ratalnego wiązałoby się z uniemożliwieniem zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych Jego oraz członków rodziny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 grudnia 2006 r. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) listopada 2006 r., pan W. G. wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie Skarżącego ww. decyzja zapadła z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365) ponieważ - jak już podkreślał w toku postępowania administracyjnego - spłacenie należności pozbawiłoby Skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pominął wskazaną argumentację i nie ustosunkował się do podniesionych zarzutów. Do skargi załączona została informacja o stałych miesięcznych wydatkach Skarżącego i Jego rodziny oraz zaświadczenie o wysokości wynagrodzenia otrzymywanego z tytułu wynagrodzenia za pracę w firmie B. Spółka z o.o. z siedzibą w Ś. Prezes Zakładu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż zarówno decyzja z (...) września 2006 r. rozstrzygająca o odmowie umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne jak i utrzymująca ją w mocy decyzja z (...) listopada 2006 r. znajdują uzasadnienie w stanie faktycznym sprawy. Skarżący, obecny na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 9 sierpnia 2006 r. oświadczył, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy są należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników Spółki w części finansowanej przez pracodawcę. Ponadto złożył zaświadczenie Urzędu Skarbowego w R. o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych za 2006 r. oraz pisemne zestawienie stałych miesięcznych kosztów utrzymania rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej: u.s.u.s., doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Jednocześnie Sąd zaznacza, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Natomiast będąc uprawnionym do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie, stwierdziwszy, iż decyzja wydana w sprawie niniejszej przez Prezesa Zakładu jest wadliwa, orzekł o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego. Tym samym sprawa "wróci" do organu administracyjnego celem ponownego jej rozpatrzenia, zgodnie z zaleceniami Sądu, które przedstawione zostaną poniżej. Jak wynika z akt sprawy, (...) czerwca 2005 r. pan W. G., powołując się na treść § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365), wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie 6.963,00 wraz z odsetkami za okres od listopada do grudnia 1998 r., należnych od S. Sp. z o.o. z siedzibą w R., określonych decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr (...) z (...) stycznia 2004 r., ustalającą odpowiedzialność Wnioskodawcy za ww. zobowiązania Spółki. Na skutek odwołania pana W. G. od ww. decyzji, wyrokiem z (...) marca 2005 r., sygn. akt (...), Sąd Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w G. oddalił odwołanie. Sąd zważył, iż stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (treść tych przepisów przytoczona została w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji). Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się zatem sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s. 36). Podkreślić zatem należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W dziedzinie faktów prawidłowo skonstruowane uzasadnienie musi zatem wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia, w sferze prawa natomiast chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni. Z uzasadnienia ma więc wynikać ocena faktów, prawa i subsumcji rozumianej jako przyporządkowanie stanu faktycznego ustalonego w procesie stosowania prawa do sformułowanej w wyniku wykładni normy prawnej, oraz celów i skutków rozstrzygnięcia (§ 3 art. 107 k.p.a.). Ocenie sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (v. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Jan Paweł Tarno, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 18). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Nie uzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jej uchylenia (v. wyrok NSA z 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - LEX nr 41681). Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywujący, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję m.in. art. 107 § 3 k.p.a. (v. wyrok NSA II SA 742/84 ONSA 1984/2/67). Kierując się powyższym, należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu z (...) listopada 2006 r., wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, jest wadliwa z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Jak już wskazano powyżej, zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Podkreślić należy, iż dla właściwego zastosowania art. 28 ustawy systemowej zasadnicze znaczenie ma określenie rodzaju składek, z którymi zalega płatnik. Dopiero ustalenie czy są to składki pracownicze (opłacane przez płatnika za zatrudnionego pracownika), czy też składki osobiste płatnika, pozwala na prawidłowe zastosowanie art. 28 ustawy systemowej i zakreślenie granic postępowania dowodowego. Należy bowiem mieć na wzgledzie, iż to norma prawa materialnego wyznacza granice postępowania dowodowego. Na jej podstawie organ ustala, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Przy czym organ ma obowiązek odnieść się do wszelkich okoliczności i dowodów występujących w sprawie w kontekście przepisów prawa materialnego znajdujących w tym postępowaniu zastosowanie. Z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) września 2006 r., utrzymanej w mocy decyzją Prezesa Zakładu z (...) listopada 2006 r. wynika, iż przedmiotem odmowy umorzenia są należności z tytułu nieopłaconych przez płatnika - spółkę z o.o. S. w R. - składek na ubezpieczenia społeczne za okres listopad - grudzień 1998 r., za które pan W. G. odpowiada na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) stycznia 2004 r., przenoszącej odpowiedzialność za zobowiązania Spółki wydanej na podstawie art. 116 i art. 108 § 1 i § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. n 137, poz. 926 ze zm.). Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż z załączonego do akt sprawy formularza wniosku w sprawie udzielenia ulgi w spłacie należności (k. (...) akt admin.) wynika, że przedmiotowe należności wykazane zostały wyłącznie na koncie pracowniczym, a kwota zaległości na koncie osobistym i agencyjnym wynosi "0" (pkt 4 formularza - saldo zaległości, okres zaległości). Nie bez znaczenia w odnośnym kontekście pozostaje oświadczenie Skarżącego złożone na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 9 sierpnia 2007 r., zgodnie z którym przedmiotem rozpatrywanej sprawy są należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników Spółki w części finansowanej przez pracodawcę. Biorąc powyższe pod uwagę należałoby przyjąć, iż jako podstawa prawna ewentualnego umorzenia wnioskowanych przez Skarżącego należności winien być rozpatrywany wyłącznie wspomniany wyżej przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s., dotyczący całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, w związku z art. 28 ust. 3 tej ustawy. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji z (...) września 2006 r. organ pierwszej instancji, stwierdziwszy brak podstaw do umorzenia należności z tytułu całkowitej nieściągalności, powołał treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s., znajdującego zastosowanie wyłącznie w stosunku do należności ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia (należności osobistych płatnika), a następnie dokonał oceny sytuacji materialnej Skarżącego w oparciu o przesłanki wymienione w § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia wskazując m.in. iż "dłużnik (...) nie wykazał, by uregulowanie należności (...) wiązało się z uniemożliwieniem zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.". Również organ odwoławczy w decyzji z (...) listopada 2006 r., w wyniku ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy podzielił stanowisko Zakładu zaznaczając m.in., że "dłużnik nie wykazał, iż z uwagi na stan majątkowy oraz sytuację rodzinną uregulowanie należności (...) wiązałoby się z uniemożliwieniem zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych"." Zdaniem Sądu, powołane motywy uzasadnienia mogą sugerować, iż do oceny zasadności umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne (zarówno pracowniczych w części finansowanej przez płatnika, jak i osobistych - a więc niezależnie od ich rodzaju) mają zastosowanie (łącznie) przesłanki określone w art. 28 ust. 3, jak i ust. 3a u.s.u.s. oraz w ww. rozporządzenia. To z kolei może prowadzić do błędnego rozumienia przez Skarżącego przesłanek odmowy umorzenia wnioskowanych należności, godząc w zasadę przekonywania, sformułowaną w art. 11 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy niniejszej kwestia ta - zdaniem Sądu - ma tym większe znaczenie, że już w treści wniosku o umorzenie należności Skarżący - jako podstawę prawną ewentualnego umorzenia - wskazał § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia, a następnie w toku postępowania administracyjnego wielokrotnie zwracał uwagę na trudną sytuację finansową - która w Jego ocenie - w kontekście przesłanek wymienionych w ww. przepisie, winna stanowić podstawę wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Mając zatem na względzie argumentację zaprezentowaną przez organy obu instancji oraz zważywszy na wskazane wyżej okoliczności wynikające zarówno z akt sprawy jak i z oświadczenia Skarżącego, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, wyjaśnienia i uzupełnienia wymaga kwestia rodzaju nie opłaconych składek (tytułu należności) będących przedmiotem niniejszego postępowania. Dopiero wyjaśnienie powyższego pozwoli na prawidłowe ustalenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Rozpatrując sprawę ponownie organ winien zatem w pierwszej kolejności precyzyjnie określić rodzaj nieopłaconych składek (pracownicze czy własne płatnika), a następnie odpowiednio zastosować normę prawa materialnego wynikającą z art. 28 u.s.u.s. w celu właściwego zakreślenia granic postępowania dowodowego oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Dostrzegając wskazane powyżej uchybienia, Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i - nie przesądzając wyniku sprawy niniejszej - ponowne jej rozpatrzenie w oparciu o wskazane powyżej przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przy uwzględnieniu zakresu żądania Skarżącego wskazanego we wniosku z (...) czerwca 2005 r. oraz stanu i tytułu wnioskowanych należności. Uzasadnienie decyzji winno wyjaśniać w sposób precyzyjny i wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie tak, aby Strona mogła poznać, zrozumieć i - o ile to możliwe - zaakceptować argumenty i przesłanki, jakimi kierował się organ w myśl ww. podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż Prezes Zakładu wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji tego przepisu w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Ponadto, w myśl § 2 art. 138 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Oczywiste i rażące naruszenie wskazanych reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Mając jednak na względzie treść sentencji decyzji Prezesa Zakładu z (...) listopada 2006 r. oraz wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę dotyczące kwestii różnicy kwoty składek, której organ odmówił umorzenia w decyzji pierwszej i drugiej instancji, wynikającej z realizacji umowy z (...) lipca 2005 r., zawartej pomiędzy Zakładem Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ch. a panem W. G., o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek, Sąd w składzie orzekającym stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu rażącym. Mając na względzie wskazane powyżej uchybienia decyzji Prezesa Zakładu w zakresie przepisów postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.