VI SA/Wa 332/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło: 1. na podstawie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]; 1. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Prezydent W. cofnął L. S. licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Decyzja została doręczona adresatowi w sposób zastępczy poprzez pozostawienie jej, w dniu 18 kwietnia 2005 r., w UPT, a zawiadomienie o tym fakcie umieszczono w skrzynce pocztowej przynależnej do lokalu, w którym adresat zamieszkuje. W dniu 29 czerwca 2005 r. wpłynęło odwołanie L. S. od decyzji Prezydenta W. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Odwołujący wnosił o poinformowanie go pisemnie o treści decyzji. Podniósł, iż nie mieszka pod adresem, pod którym doręczana była mu korespondencja, ponieważ pozostaje w konflikcie z byłą żoną i korespondencja do niego nie trafia. W ocenie organu, odwołanie L. S. zostało wniesione z uchybieniem terminu, w związku z czym nie mogło zostać rozpoznane merytorycznie. Przedmiotową decyzję doręczono L. S. w sposób zastępczy, poprzez złożenie pisma w UPT i pozostawienie o tym fakcie informacji w skrzynce pocztowej, w jego miejscu zamieszkania. Zgodnie z art. 44 k.p.a. pismo uważa się za doręczone z upływem 14 dni od dnia jego złożenia w urzędzie pocztowym, w sprawie niniejszej był to dzień 2 maja 2005 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem 16 maja 2005 r. Odwołanie zostało wniesione 29 czerwca 2005 r., a więc z wielotygodniowym uchybieniem terminu wskazanym w art. 129 § 2 k.p.a. W przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zauważyło, że wniosek L. S. nie spełniał więc warunków przewidzianych art. 58 § 1 k.p.a. Skarżący wniosek o przywrócenie terminu złożył, ale nie wskazał przyczyny uchybienia terminu. Fakt nieprzebywania w lokalu, w którym zamieszkiwał wraz z byłą żoną nie mógł być skutecznym usprawiedliwieniem gdyż mógł sprawdzić korespondencję we właściwym urzędzie pocztowym, tym bardziej, iż wiedział o toczącym się postępowaniu, o którego wszczęciu był prawidłowo powiadomiony i już wtedy winien podać organowi prowadzącemu postępowanie właściwy adres do korespondencji, czego nie uczynił. Wniosek L. S. nie spełniał więc warunków przewidzianych art. 58 § 1 k.p.a. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. S. wnosząc w niej o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi celem merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta W. cofającej mu licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 42 § 1 k.p.a., art. 58 § 1 k.p.a. i art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiotowa decyzja Prezydenta W. została skarżącemu skutecznie doręczona dnia 2 maja 2005 r. i tym samym organ bezpodstawnie nie rozpatrzył merytorycznie odwołania. Podniósł, iż nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania. Gdyby jednak przyjąć, iż o wszczęciu postępowania został poinformowany, to wobec braku stosownego pouczenia przez organ o obowiązku informowania o zmianie miejsca zamieszkania, skarżącemu nie można przypisać winy w uchybieniu terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1756/05 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie jest dopuszczalne jednoczesne wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania z postanowieniem odmawiającym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Prowadzi to bowiem do naruszenia art. 134 k.p.a. i w konsekwencji do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1) c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Sądu z przepisu art. 129 § 2 k.p.a. wynika, że postanowienie organu odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest postanowieniem ostatecznym, kończącym postępowanie administracyjne. Przesłankę wydanego w trybie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi jednak ustalenie nie tylko faktu złożenia odwołania po upływie okresu 14 dni od daty doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi decyzji administracyjnej, ale również ustalenie faktu braku prośby o przywrócenie uchybionego terminu bądź wydania postanowienia odmawiającego przywrócenia tego terminu. Oznacza to, że w razie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oraz prośby o jego przywrócenie, postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy wydać może dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu wniesionej przez stronę prośby o przywrócenie terminu. Ewentualne postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania wyłącza bowiem dopuszczalność wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, a zatem wydanie takiego postanowienia przed rozpatrzeniem prośby strony jest niezgodne z prawem (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r. SA/Sz 306/98). Powyższe uchybienie stanowiło zasadniczy powód dla uchylenia zaskarżonego postanowienia. Niezależnie od tego Sąd polecił organowi rozważenie skuteczności doręczenia postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r. zwłaszcza, iż w lokalu, na adres którego doręczono postanowienie w sposób zastępczy, skarżący nie przebywał oraz nie został nigdy poinformowany przez organ o obowiązku powiadamiania o zmianie adresu. Zdaniem Sądu organ nie wykazał aby dopełnił obowiązku wymienionego w art. 41 § 1 k.p.a. pouczenia o skutkach niedopełnienia obowiązku zawiadamiania o zmianie adresu, które wynikają z § 2 tegoż przepisu. Również otrzymane przez skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie zawiera pouczenia o obowiązku powiadomienia organu o każdej zmianie miejsca zamieszkania. Doręczenie na dotychczasowy adres bez uprzedniego pouczenia strony o jej obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu nie może zostać uznane za skuteczne. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło: 1. na podstawie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]; 2. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że nie mógł uwzględnić prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., ponieważ decyzję tę doręczono skutecznie i prawidłowo na adres zamieszkania skarżącego. Co prawda skarżący nie był pouczony o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 k.p.a., ale zmiana adresu w ogóle nie miała miejsca, gdyż taki stan faktyczny wynika z informacji udzielonej pismem z 9 października 2006 r. przez Departament Spraw Obywatelskich MSWiA, Wydział Udostępniania Informacji. Podano w nim, że L. S. ma adres stałego pobytu w W. przy ul. [...] od 29 czerwca 1981 r. Na ten adres zamieszkania doręczono mu 25 kwietnia 2005 r., kwestionowaną decyzję w sposób określony w art. 44 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ zauważył, że żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie nakłada na stronę obowiązku poinformowania organu prowadzącego postępowanie o miejscu swego pobytu czasowego (nie zaś zamieszkania). W tym stanie nie można przyjąć zasadnie, że doręczenie mu przez organ I instancji na znany temu organowi adres zamieszkania podjętej decyzji było nieskuteczne. Organ wyraził pogląd, że gdyby skarżący był zainteresowany doręczaniem mu korespondencji na inny adres, niż adres jego zamieszkania to niewątpliwie wiedząc o toczącym się postępowaniu poinformowałby o zmianie właściwy organ administracji. Zbędne było pouczanie go o tym obowiązku przez organ administracji, gdyż z wieku odwołującego się wynika (49 lat), iż ma on dostatecznie duże doświadczenie życiowe a konieczność udzielenia informacji o zmianie miejsca zamieszkania czy nawet pobytu czasowego wszystkich, którzy mogą być tym zainteresowani jest oczywista i wynikająca z jego życiowego doświadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. S. zarzucił organowi naruszenie: - art. 41 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzja nr [...] z dnia 11 kwietnia 2005 r. została mu skutecznie doręczona, - art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wskazał przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania, - art. 134 k.p.a. poprzez przedwczesne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wskazując, że organ pominął wytyczne Sądu, dotyczące wymogu pouczania stron postępowania przez organ o obowiązku informowania o każdej zmianie adresu i skutku braku pouczenia. Nie zasługuje na uwzględnienie pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że nie doszło do zmiany adresu skarżącego. Informacje ujawnione przez MSWiA dotyczą jedynie miejsca zameldowania a nie miejsca zamieszkania, którym zgodnie z art. 25 k.c. jest miejsce, w którym dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wskazał, iż na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie (K. Piasecki Komentarz do Kodeksu Cywilnego, Zakamycze 2003). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący zauważył, że doszło do istotnego naruszenia art. 9 k.p.a. w związku z art. 41 § 2 k.p.a. Zgodnie z wytycznymi Wojewódzkimi Sądu Administracyjnego, decyzja ta powinna zostać skarżącemu ponownie doręczona stosownie do art. 109 k.p.a. Ponadto, wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący wykazał, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji było przez niego niezawinione. Przyczyną uchybienia było nieskuteczne doręczenie decyzji, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 14 grudnia 2000 r. (sygn. akt IV SA 2121/98, LEX nr 54744), stanowi okoliczność faktyczną uzasadniającą brak winy. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza również art. 134 k.p.a. ponieważ organ, wbrew zaleceniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i jednocześnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z tymi wytycznymi dopiero ostateczne rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu pozwala na wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. Z tego względu postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, 60 poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem ponowna skarga L. S. zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo. Przede wszystkim należy stwierdzić, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zamieszczonymi w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. łączne rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu wraz ze stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania było błędne i stanowiło zasadniczy powód uchylenia zaskarżonego postanowienia. Tymczasem, organ ponownie rozpoznając sprawę, nie zastosował się do tych wytycznych i po raz kolejny połączył w jednym postanowieniu rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz ze stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Takie działanie organu stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a., a w konsekwencji także przepisu art. 134 k.p.a. Jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w poprzednim składzie wydanie takiego postanowienia było niezgodne z prawem. Niewykonanie tych wytycznych Sądu powoduje konieczność ponownego uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Ponadto należy przyznać rację skarżącemu, iż mając na uwadze treść wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. co do dalszego biegu postępowania, kwestia oceny przyczyn uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jak również obowiązku pouczenia o zmianie miejsca zamieszkania, nie została należycie rozstrzygnięta przez organ. Sąd w poprzednim składzie uznał, że w postępowaniu organ nie wykazał czy dopełnił obowiązku wynikającego z art. 41 § 1 k.p.a. pouczenia o skutkach niedopełnienia obowiązku zawiadamiania o zmianie adresu, o których mowa w przepisie § 2 tegoż przepisu. W związku z tym Sąd stwierdził, że doręczenie na dotychczasowy adres bez uprzedniego pouczenia strony o jej obowiązku informowania organ o każdej zmianie adresu nie może zostać uznane za skuteczne. W sprawie bezsporna była okoliczność, że otrzymane przez skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie zawiera takiego pouczenia. Tymczasem organ ponownie rozważając kwestie objęte wytycznymi stwierdził, iż skoro skarżący nie zmienił miejsca zamieszkania, to pouczanie go o obowiązku z art. 41 k.p.a. i skutkach niedopełnienia było zbędne bowiem skarżący jest osobą doświadczoną życiowo, a zatem powinien wiedzieć o konieczności informowania organu o zmianie czasowego pobytu, zwłaszcza, że został skutecznie powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji. Zdaniem Sądu takie stanowisko organu nie jest zasadne. Z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 27 kwietnia 2005 r. skarżący podał adres dla korespondencji, zaś w odwołaniu połączonym z wnioskiem o przywrócenie terminu wyjaśnił, że od półtora roku nie przebywa pod adresem zamieszkania z uwagi na konflikty z byłą żoną. W niepublikowanym wyroku NSA z dnia 24 października 1997 r., SA/Gd 1462/96, przyjęto, że: "Nie można utożsamiać zmiany adresu z czasową nieobecnością w miejscu stałego pobytu. Skarżący wyjeżdżając za granicę na czas określony nie zmienili miejsca stałego pobytu, a jedynie czasowo w nim nie przebywali, o czym powiadomili organ. Nie było tym samym podstaw, aby czynić skarżącym zarzut niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 41 § 1 k.p.a. i obciążać ich skutkami wynikającymi z § 2 tegoż przepisu." (por. Komentarz do art. 41 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). W orzecznictwie podkreśla się również, że naruszenie zasady oficjalności doręczeń wywołuje istotne skutki prawne. W postanowieniu z dnia [...] października 1994 r. (III ARN 54/94, OSNIAPiUS 1994, Nr 12, poz. 187) Sąd Najwyższy stwierdził, że "nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami kodeksu (...) doręczenie pisma (które jest istotną czynnością postępowania) należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism (...) mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw". Ma to istotne znaczenie, zwłaszcza w sytuacji, gdy na tej podstawie chodzi o przywrócenie uchybionego terminu do dokonania czynności z zakresu postępowania ze względu na nieprawidłowe doręczenie pisma. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji) może być uznane przez sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej bez potrzeby ponownego doręczania pisma. Mając powyższe okoliczności na uwadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy niniejszej należy uwzględnić wniosek skarżącego zawarty w odwołaniu i przywrócić mu termin do wniesienia odwołania w oparciu o przepis art. 58 § 1 k.p.a. Z tych przyczyn na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.