II SA/Bk 392/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Firmy "R." M. J. R. w K. na decyzję Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w B. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. z dnia [...] stycznia 2007 roku nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja I instancji nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W toku przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego ustalono, iż w dniu 19.12.06 ok. godz. 01.50 na drogowe przejście graniczne w K. stawił się kierujący pojazdem ciężarowym m-ki D. – A. K. S., wykonujący transport drogowy na rzecz przedsiębiorcy o nazwie "R." M. J. R. w K., który nie posiadał ważnej miesięcznej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Karta którą posiadał utraciła ważność z upływem dnia 18.12. 2006 r. Okoliczność powyższa implikowała nałożeniem na przedsiębiorcę kary pieniężnej w kwocie 3000 zł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Karę nałożył Komendant Placówki Straży Granicznej w K., decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...]. Od decyzji M. J. R. złożył odwołanie, które nie zostało uwzględnione, zaś zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy przez Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...]. Organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia prawa w decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wskazano, że przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy powinni uwzględniać czas oczekiwania, powolnego poruszania się w kolejce po drodze krajowej do miejsca kontroli granicznej, podejmując decyzje o zakupie kart drogowych. W skardze do sądu administracyjnego skarżący przedstawił szczegółowo okoliczności, które przyczyniły się do wymierzenia sankcji i powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu. W szczególności wskazano, iż kierowca nie miał możliwości nabycia kolejnej karty opłaty drogowej, nie został bowiem wpuszczony na terminal. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że skarga nie jest zasadna i wniósł o jej oddalenie. Zgodnie z art. 42. ust. 3a ustawy z dnia 06.09.2001 r. o transporcie drogowym podmioty wykonujące transport drogowy na terytorium RP zobowiązane są do uiszczania powyższej opłaty. Karta taka, prawidłowo wypełniona i ważna, powinna znajdować się w pojeździe w trakcie wykonywania transportu i być okazywana na żądanie uprawnionego organu (87 ust. 1 ustawy). W niniejszym przypadku fakt taki nie zaistniał. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, iż nie znajdują one oparcia w ustalonym stanie faktycznym. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami prawa. Strona miała zapewniony wgląd do akt a także czynnie w nim uczestniczyła. Podejmowane decyzje miały charakter obiektywny i oparte zostały na zebranym materiale dowodowym, co zostało wyczerpująco uzasadnione. Nie do zaakceptowania – w opinii organu odwoławczego – jest podnoszony przez stronę argument, iż na przejście graniczne, kierujący pojazdem wjechał posiadając ważną kartę opłaty drogowej a tylko fakt wystąpienia kolejki do odprawy granicznej spowodował konieczność postoju w obrębie tego przejścia efektem czego była utrata ważności karty. Odnośnie tego rodzaju argumentacji stwierdzono, iż nie zasługuje ona na uznanie zważywszy, iż sama firma jak też jej pracownik są podmiotami wykonującymi w sposób profesjonalny transport drogowy, również o charakterze międzynarodowym w konsekwencji czego zdziwienie budzić może fakt, iż zostali zaskoczeni możliwością wystąpienia kolejki do odprawy granicznej, wywodząc z tego skutki w postaci twierdzenia o braku podstaw do nałożenia kary pieniężnej. Na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2007 r. pełnomocnik organu odwoławczego przedłożył pismo skierowane przez Placówkę Straży Granicznej w K. do Naczelnika Wydziału Granicznego PoOSG w B., z którego wynika, że istnieje punkt całodobowej sprzedaży kart opłaty za przejazd po drogach krajowych należący do Polskiego Związku Motorowego Sp. z o. o. w B. Delegatura Graniczna, [...] K., ul. G. [...], który zlokalizowany jest w odległości około 200 metrów od Drogowego Przejścia Granicznego w K. na skrzyżowaniu drogi krajowej Nr 19, prowadzącej do przejścia, z ulicą G. Punkt ten jest czytelnie oznaczony i dobrze widoczny dla kierowców poruszających się w kierunku przejścia, czy też oczekujących w kolejce na wjazd na przejście. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 800 euro rocznie, z określonym ustawowo wyłączeniem. Sankcja za naruszenie wyżej wymienionego obowiązku przewidziana jest w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Otóż zgodnie z tym przepisem, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające, między innymi, z przepisów ustawy (ustawy o transporcie drogowym), podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 zł. Zgodnie z art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Załącznik ten w poz. 4.1. za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych przewiduje sankcję w wysokości 3000 zł. W myśl postanowień art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kara pieniężna nakładana jest w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustanawia odpowiedzialność administracyjną, podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Zastosowanie sankcji pieniężnej za naruszenie określonych w ustawie nakazów lub zakazów administracyjnych jest dopuszczalne w prawie administracyjnym, zaś ich realizacja następuje w postępowaniu administracyjnym. W przypadku odpowiedzialności określonej w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym sam fakt naruszenia prawa stanowił podstawę do zastosowania sankcji. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą do jej zastosowania. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach, zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa. Oparcie odpowiedzialności na takiej koncepcji dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy możliwe jest wykazanie sprzeczności z obowiązującym prawem. Wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji jest zatem konkretne zachowanie sprawcy czynu zabronionego, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów bądź nakazów z niej wynikających. Obiektywna koncepcja odpowiedzialności administracyjnej, nie jest jednak odpowiedzialnością absolutną, tzn., że naruszający przepisy może zwolnić się od odpowiedzialności, jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Odrzucenie tego poglądu byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Dlatego też stwierdzić należy, ze podnoszone przez stronę skarżącą argumenty nie miały charakteru pozaprawnego, jak wskazywały organy administracji publicznej. Stanowisko powyższe zostało wyrażone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie TK z dnia 1.03.1994 r., sygn. akt U 7/93, OTK 1994, Nr 1, poz. 5; wyrok TK z dnia 4.07.2002, sygn. akt P 12/01, OTK-A 2002, Nr 4, poz. 50). Można je również wywieść z niektórych orzeczeń sądów administracyjnych (wyrok WSA z dnia 16.11.2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1729). Ponadto zbieżne stanowisko prezentowane jest w literaturze przedmiotu (D. Szumiło – Kulczycka, Prawo administracyjno – karne, Warszawa 2004, s. 140 i n., 177 i n., M. Wincenciak, Sankcje administracyjne i ich stosowanie, maszynopis niepublikowany, Białystok 2006, s. 222 i n.). Nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest mechaniczne i rygorystyczne uregulowanie sytuacji prawnej zobowiązanego i ustalenie wysokości sankcji administracyjnej niezależnie od przyczyn, które spowodowały nieterminowe wykonanie obowiązku prawnego. Podmiot karany administracyjną karą pieniężną musi mieć zapewnione prawo do obrony w procedurach prawa administracyjnego, a także, co jest szczególnie istotne, prawo do uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej, przynajmniej przez wykazanie, że dołożył należytej staranności wykonując swoje obowiązki i obiektywnie nie miał możliwości zachować się w inny sposób, niż w ten, którym wyczerpał znamiona deliktu administracyjnego. Normy prawa administracyjnego winny zawierać regulację zapewniającą skuteczną realizację ochrony społecznego i słusznego interesu indywidualnego. Konstruowanie odpowiedzialności prawnej w oparciu zasadę odpowiedzialności obiektywnej, niewątpliwie ułatwia administracji realizację jej zadań. Można bowiem stwierdzić, iż proces ustalania prawdy obiektywnej jest wówczas łatwiejszy, gdyż poza sferą dowodzenia są okoliczności związane z procesem motywacyjnym podmiotu dopuszczającego się deliktu administracyjnego. Konstruowanie odpowiedzialności administracyjnej winno się jednak opierać na założeniu, iż w prawem przewidzianych okolicznościach, możliwe jest uchylenie się od odpowiedzialności, pomimo stwierdzenia, iż zachowanie podmiotu wyczerpało znamiona deliktu. Wydaje się, że konstruując odpowiedzialność za określony delikt administracyjny, ustawodawca winien miarkować nie tylko dotkliwość ustanawianej sankcji, ale również okoliczności uchylenia odpowiedzialności podmiotu, który swoim działaniem wypełnił znamiona deliktu. Dolegliwość sankcji, a przede wszystkim znamiona przedmiotowe deliktu, winny dawać wskazówki do określenia okoliczności rzutujących na zakres odpowiedzialności i stany cechujące podmiot – sprawcę deliktu, uchylające bezprawność jego działań (M. Wincenciak, Sankcje administracyjne i ich stosowanie, maszynopis niepublikowany, Białystok 2006, s. 225). Sankcje administracyjne będące reakcją państwa na naruszenia prawa publicznego, są jednym z instrumentów ochrony tego prawa. Uwadze ustawodawcy, a także organów stosujących prawo nie może jednak ujść fakt, iż sankcje, zwłaszcza finansowe, są ingerencją w prawa ich adresatów. W związku z powyższym niezbędne jest ustanowienie zarówno procesowoprawnych, jak również materialnoprawnych rozwiązań, które zagwarantują, że ingerencja ta, mimo iż podejmowana w odniesieniu do podmiotów naruszających prawo, pozostanie adekwatna do sposobu, przyczyn i skutków tych naruszeń. Wskazany powyżej kierunek interpretacji należałoby przyjąć także w odniesieniu do art. 92 ust. 1 oraz 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Ustawodawca odrzuca tu zasadę domniemania niewinności. Jednakże brak winy podmiotów w stosunku, do których ma być zastosowana sankcja art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym może być przesłanką odstąpienia od zastosowania sankcji lub jej złagodzenia. Fakt ten musi wykazać podmiot, w stosunku do którego istniał normatywnie określony obowiązek określonego zachowania. Zasadą jest bowiem, że ujemne konsekwencje prawo wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, niezależnie od winy przedsiębiorcy, chociaż brak winy może mieć wpływ na zakres i samą odpowiedzialność. W związku z powyższym należy przedsiębiorcy umożliwić udowodnienie, że naruszenie prawa nie miało związku z jego działaniem lub zaniechaniem. Odpowiedzialność ukształtowana w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wiąże się z podstawowym celem, jaki przepis ten miał spełniać, a mianowicie zapewniać bezpieczeństwo na drogach. Powyższe spostrzeżenie nie stoi jednak w sprzeczności z możliwością uniknięcia odpowiedzialności administracyjnoprawnej w następstwie wykazania przez przedsiębiorcę, że naruszenie nakazu jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. W przypadku stanów faktycznych przewidzianych w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (brak opłaty za opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych) należy uwzględnić okoliczności im towarzyszące, w tym formę uiszczania tej opłaty. Do nieuiszczenia opłaty może przyczynić się szereg okoliczności niezależnych od kierowcy lub też przedsiębiorcy prowadzącego przedsiębiorstwo transportowe, na które to okoliczności osoby te nie mogą mieć żadnego wpływu. Trudno oczekiwać, ażeby przedsiębiorca dokonywał zakupu karty opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych za okres kilku dni, jeżeli trasa przejazdu związana z wykonywaniem działalności gospodarczej obejmuje obszar poza granicami Polski. Zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym opłata za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, może być w szczególności wnoszona, między innymi, w granicznych urzędach celnych. W toku prowadzonego postępowania nie ustalono jednoznacznie, czy kierowca miał możliwość uiszczenia opłaty za korzystanie za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych w granicznym urzędzie celnym. Z wyjaśnień skarżącego, zawartych w odwołaniu oraz w treści skargi wynika, iż kierowca nie miał możliwości zakupu karty opłaty drogowej, gdyż - pomimo jego prośby - nie został wpuszczony na terminal w celu uiszczenia opłaty drogowej. Skoro ustawodawca stworzył obowiązek uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, wprowadzając sankcję za jego niewykonanie, powinny być zapewnione odpowiednie warunki do realizacji tego obowiązku. Jeżeli więc kierowca oczekujący na drodze publicznej tuż przed granicą nie ma możliwości uiszczenia w granicznym urzędzie celnym opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, nałożenie sankcji może stać w sprzeczności z określoną w art. 8 KPA zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Można zająć stanowisko, że w takim przypadku mamy do czynienia z sankcją za nieprzewidywalność okresu oczekiwania na przekroczenie granicy i wyjazd z Polski. W decyzjach obu instancji organy administracyjne w żaden sposób nie ustosunkowały się do zarzutów strony skarżącej odnośnie nieprzyczynienia się do naruszenia obowiązku przewidzianego ustawą o transporcie drogowym. Organy obu instancji nie ustosunkowały się również do twierdzenia strony o uniemożliwieniu kierowcy zakupu karty opłaty drogowej. Ponieważ okoliczności te nie zostały uwzględnione przy wymiarze sankcji, tym samym organy obu instancji naruszyły przepisy regulujące postępowanie administracyjne, a w szczególności art. 80 KPA dotyczący swobodnej oceny dowodów. Z uwagi na klauzulę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) należało dokonać oceny merytorycznej czynników wskazywanych przez stronę na okoliczność uwolnienia się od sankcji administracyjnej. Nieuwzględnienie tych okoliczności i oparcie się przez organy administracyjne wyłącznie na gramatycznym brzmieniu art. 92 i 93 ustawy o transporcie drogowym stanowi zatem naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Za stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd w niniejszym orzeczeniu przemawiają zmiany legislacyjne obowiązujące w ustawie o transporcie drogowym od 20 czerwca 2007 r. Zgodnie z art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym przepisów odnoszących się do nakładania sankcji określonych w art. 92 ust. 1 tej ustawy nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Organy administracyjne rozpatrując ponownie sprawę powinny uwzględnić nowe brzmienie przepisów odnoszących się do kwestii nakładania przedmiotowych sankcji. W opinii Sądu nowelizacja ustawy o transporcie drogowym w zakresie wskazania okoliczności zwalniających z odpowiedzialności administracyjnej jest tylko wyraźnym normatywnym ujęciem tego, co i tak wynikało z wykładni dokonanej "na zgodność" z Konstytucją RP. Fundamentalną zasadą współczesnych demokratycznych państw prawnych jest bowiem prymat konstytucji w systemie istniejących w danym państwie źródeł prawa. Prymat konstytucji oznacza zakaz stanowienia prawa sprzecznego z konstytucją i nakaz stanowienia prawa zgodnego z konstytucją. Nakaz stanowienia prawa zgodnego z konstytucją oznacza m.in., że inne prawo stanowione powinno być kształtowane zarówno co do formy, jak i co do treści z punktu widzenia realizowania norm konstytucji. Nie tylko formy i treść prawa stanowionego są wyznaczane przez konstytucję, ale także granice prawa stanowionego zakreślone są konstytucją. Zadaniem ustawodawcy i innych podmiotów stanowiących prawo jest jedynie sprecyzowanie prawa w granicach zakreślonych konstytucją. Jeżeli ustawodawca przekroczy konstytucyjnie określone granice stanowienia prawa, to w indywidualnych sprawach sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia, iż w konkretnej sprawie zostały naruszone przepisy konstytucji, a decyzja organu administracji publicznej opierająca się o przepisy prawa stanowionego sprzecznego z konstytucją nie może być akceptowana. W demokratycznym państwie prawnym wszelkie organy władzy publicznej stanowią organiczną całość, opartą na współdziałaniu władz. Wszystkie też władze publiczne mają konstytucyjny obowiązek dbania o zachowanie przyrodzonej godności człowieka i jego podstawowych praw. Powyższe stwierdzenia mają w przypadku orzeczeń sądu administracyjnego umocowanie z jednej strony w postanowieniach art. 8 Konstytucji RP, albowiem "Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio" oraz w art. 178 ust. 1 Konstytucji, gdyż "Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom". W tym ostatnim przepisie konstytucyjnym poprzez wyodrębnienie Konstytucji jako ustawy zasadniczej obok innych ustaw podkreśla się jej wiodący charakter i nadrzędną rolę w systemie prawa. Sędziowie mają też prawo do orzekania zgodnie z własnym wewnętrznym przekonaniem opartym na zasadzie swobodnej oceny dowodów, zgodnie z doświadczeniem życiowym (wyrok WSA z dnia 01.06.2006 r., sygn. akt I SA/Po 809/05, POP 2007, Nr 1 poz. 5). W sprawie niniejszej Sąd skorzystał z prawa bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji) i niezastosowania in concreto przepisu ustawy. W takim wypadku zaistniała powinność zastosowania bezpośrednio normy konstytucyjnej (art. 2), z uwagi na konflikt między treścią normy konstytucyjnej i ustawowej. Zdecydowała o tym zasada zobowiązująca Sąd do podległości normie hierarchicznie wyższej spośród dwóch typów aktów normatywnych wymienionych w art. 178 ust. 1 Konstytucji. Na podstawie art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W związku z powyższym, w celu zapewnienia realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przy ponownym załatwieniu sprawy i zastosowaniu art. 93 ustawy o transporcie drogowym w nowym brzmieniu, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji publicznej w szczególności winny podjąć postępowanie wyjaśniające celem ustalenia okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy z godnie z art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Mając na względzie przedstawione powyżej powody, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, uwzględniając powołane przepisy Konstytucji RP oraz Kodeksu Postępowania Administracyjnego, na podstawie art. art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 w/w ustawy.