II OSK 1877/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Izabela Ostrowska (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1227/05 w sprawie ze skargi H. D. i K. L. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2007r. w sprawie sygn. akt II Sa/Kr 1227/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. D. i K. L. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2005r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] sierpnia 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, wydał decyzję nakazującą właścicielowi nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] -Zakonowi [...] z siedzibą w K. opróżnienie całości budynku grożącego zawaleniem, znajdującego się w Z. przy ul. [...]. K. L. w dniu 13 września 2004 r. wniósł odwołanie od tej decyzji. Odwołanie to, postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004r., zostało przekazane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do rozpoznania jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. W uzasadnieniu postanowienia o przekazaniu wskazano, że K. L. nie brał udziału w postępowaniu. Wniesienie odwołania od decyzji przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją jest możliwe, ale w terminie przysługującym stronom, którym decyzję doręczono. W przedmiotowej sprawie w/w decyzję doręczono stronom biorącym udział w postępowaniu odpowiednio 13 sierpnia 2004 r. oraz 17 sierpnia 2004 r. K. L., który nie był stroną postępowania, mógł wnieść odwołanie do 31 sierpnia 2004 r. Wobec niewniesienia odwołania przez strony, z tym dniem decyzja stała się ostateczna. W piśmie z dnia 17 marca 2005r. skierowanym do H. i K. L. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem przedstawił przebieg powyżej opisanych czynności, przytoczył zapisy uzasadnienia postanowienia o przekazaniu z dnia 15 grudnia 2004 r. i stwierdził, że K. L. nie jest stroną postępowania w sprawie prowadzonej na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, bo nie przysługuje mu interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Decyzje podejmowane na podstawie art. 68 pkt 1 i 3 ustawy z 1994r. - Prawo budowlane polegają na nałożeniu na określone w nim podmioty konkretnych obowiązków. Adresatami tych obowiązków są wyłącznie właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych, a treścią obowiązków - opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania oraz zapewnienie lokali zamiennych lub mieszkań zastępczych. Dyspozycja art. 68 wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie nie dotyczą obowiązków prawnych najemców lokali. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. znak: [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia 17 marca 2005 r. wskazując, że pismo to nie jest decyzją administracyjną. Organ wyjaśnił, że na mocy art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę, co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Pismo z dnia 17 marca 2005 r. nie rozstrzyga wniosku K. L., lecz informuje H. D. i K. L., iż nie posiadają oni przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Pismo nie zawiera rozstrzygnięcia, zatem nie posiada elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako aktu administracyjnego. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli K. L. i H. D.. W uzasadnieniu skargi wskazali, że w sprawie, która dotyczy ich życiowych interesów jako najemców lokalu położonego w Z. przy ul. [...], od samego początku nie były uwzględniane ich prawa jako strony postępowania. Z powodu zaś nie doręczenia im decyzji nakazującej opróżnienie lokalu pozbawiono ich możliwości wniesienia od niej odwołania w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził wad i naruszeń prawa uzasadniających jej uchylenie, stąd też oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji podniósł, iż w doktrynie przyjmuje się, że pismo organu zawierające wszystkie konieczne elementy wymieniane w art. 107 kpa, jest w istocie decyzją administracyjną, choćby nazwa taka pismu nie została nadana. Prawdą jest, że organ w omawianym piśmie wyraźnie wyartykułował i uzasadnił swoje stanowisko w kwestii kręgu uczestników postępowania prowadzonego w oparciu o wskazany przepis Prawa budowlanego. Nie zawsze jednak samo sformułowanie poglądu w określonej kwestii prawnej jest jednoznaczne z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Ani przepisy kpa, ani przepisy Prawa budowlanego nie przewidują zakończenia postępowania administracyjnego decyzją stwierdzającą "brak interesu prawnego". Stwierdzenie braku takiego interesu nie jest więc samo w sobie rozstrzygnięciem, a może jedynie stanowić jego przesłankę. Dopóki więc ustalenie organu o braku interesu nie zostało uczynione podstawą stosownego orzeczenia, dopóty polemika z tym ustaleniem nie może przybierać formy odwołania. Skoro organ w związku z przyjętym poglądem nie rozstrzygnął sprawy, to nie może być mowy o wydanej decyzji administracyjnej. Kwestią zupełnie odrębną jest ocena tak podejmowanych czynności z punktu widzenia sprawności postępowania administracyjnego. Opieszałość organu w wydaniu decyzji pozostaje bez związku z charakterem i istotą podjętej w formie pisma czynności. Domaganie się zaś zakończenia postępowania właściwym rodzajem aktu jest uprawnieniem strony, realizowanym przy użyciu innych niż odwołanie środków. Skargę kasacyjną do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2007r. złożył K. L. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, domagając się także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - art. 106 § 3 i 5 oraz art. 155 § 1 przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego, braku wydania postanowień wskazujących na naruszenie prawa przy rozpoznawaniu odwołania skarżącego złożonego w dniu 13 września 2004 r. w tym m.in. załatwiania go "pismami", a nadto art. 7, art. 77, art. 6-10, art. 28 kpa i w konsekwencji art. 68 Prawa budowlanego (Dz.U. 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w trakcie postępowania pogwałcono prawa skarżącego zagwarantowane w konstytucji oraz przepisach postępowania administracyjnego tak przed organami merytorycznymi, jak i przed Sądem, złożył bowiem odwołanie w jego przekonaniu w terminie, który zachował licząc od daty powzięcia wiadomości o istnieniu decyzji o rozbiórce, w którym to postępowaniu świadomie go pominięto, a wniosek o wznowienie, a następnie wniosek o wznowienie załatwiono kierując do niego pismo. W ocenie strony skarżącej naruszono jego prawa do obrony, gwarantowanych ustawą zasadniczą, skoro na przestrzeni 3 lat nie załatwiono merytorycznie stosowną decyzją jego odwołania kwestionującego zasadność podstaw rozbiórki obiektu i jego interes prawny. Nie uzupełniono żądanej dokumentacji, nie wydano postanowień dopingujących organy administracji do rozpoznania odwołania, w konsekwencji aprobując działanie tych organów "pismami". Powyższe przesądza w ocenie strony skarżącej o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Przywołanie w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i 5 oraz art. 155 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozbawione zostało uzasadnienia w jaki sposób to uchybienie, zdaniem skarżącego wpłynęło na wynik sprawy, zwłaszcza mając na względzie przedmiot rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Uszło bowiem uwadze autora skargi kasacyjnej, iż kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie formalne znajdujące podstawę w art. 134 kpa, a w wyroku Sądu i jego uzasadnieniu brak jakiegokolwiek odniesienia do legalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia [...] sierpnia 2004r. W konsekwencji przeprowadzenie przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego z akt administracyjnych dotyczących decyzji z [...] sierpnia 2004r., w istocie swojej stanowiłoby naruszenie art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. Brak wskazania w skardze kasacyjnej w jaki sposób ewentualne naruszenie przez Sąd art. 155 § 1 cytowanej ustawy wpłynęło na wynik sprawy czyni ten zarzut bezzasadnym. Skarżący jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 i art. 77 oraz art. 6-10, art. 28 kpa . Zarówno w petitum środka odwoławczego, jak i w jego uzasadnieniu, nie powiązano tych przepisów z przepisami prawa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne, którego naruszenia miałby się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W tym zakresie skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika bowiem, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnosząc w rozważanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazano w skardze kasacyjnej żadnego konkretnego przepisu prawa procesowego odnoszącego się do postępowania przed Sądem I instancji tj. przepisu ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Strona wnosząca skargę kasacyjną jako podstawę zaskarżenia podała jedynie przepisy k.p.a. - ustawy regulującej postępowanie administracyjne, która nie jest stosowana przez sądy administracyjne. Wprowadzenie pełnej regulacji - ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - procedury sądowej powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów k.p.a. a zatem nie można, czyniąc Sądowi I instancji zarzut naruszenia prawa procesowego, wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r, sygn. akt GSK 73/04, M. Prawn. 2004/14/632; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 125/04, ONSAiWSA 2004/3/67 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2005r., sygn. akt FSK 2139/04 . W tym stanie rzeczy należy uznać ze podstawa kasacji nie została przytoczona (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2004r., sygn. akt FSK 258/04, Przegląd podatkowy 2004/7/53, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005r., sygn. akt I OSK 794/05, niepubi.) Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu. Chybionym jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji normy prawa materialnego tj. art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, bowiem jak zostało to wyżej wykazane ani Sąd ani Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając postanowienie z dnia [...] czerwca 2005r., stanowiące przedmiot skargi, przepisu art. 68 Prawa budowlanego nie stosował. Należy jednocześnie podkreślić, iż skarżący ochrony swoich praw winien poszukiwać w żądaniu rozpoznania swojego wniosku z dnia 13 września 2004r., potraktowanego przez organy jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Zakopanem z dnia [...] sierpnia 2004r. Za uzasadnione należy uznać oczekiwanie skarżącego, iż jego wniosek rozpoznany zostanie w formie decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę co do jej istoty, a znajdującej podstawę w przepisach kpa. Przy czym nieuzasadnione milczenie organu uprawnionego do prowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia ostatecznie zakończonego postępowania, winno spotkać się z zażaleniem w tym przedmiocie( art. 37 kpa) i ewentualną skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu( art.3 § 2 pkt 8 P.p.s.a). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.