II OSK 1776/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Zofia Flasińska Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 943/07 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie uchylenia decyzji ustanawiającej strefę ochronną oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie uchylenia decyzji ustanawiającej strefę ochronną. Powyższą decyzją Minister Środowiska uchylił w całości decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2006 r. wydaną w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2001 r., którą to uchylono decyzję Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w Jeleniej Górze z dnia [...] marca 1989 r. ustanawiającą wspólną strefę ochronną dla Kopali Węgla Brunatnego "Turów" i Elektrowni "Turów". W zaskarżonej decyzji Minister Środowiska uznał, iż decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2001 r., pomimo wydania jej z naruszeniem prawa, nie może zostać uchylona na podstawie art. 146 § 1 k.p.a., z uwagi na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, iż decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2001 r., objęta postępowaniem wznowieniowym, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazuje art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Trafnie zatem, w ocenie Sądu I instancji, organ uznał, że naruszony został przepis przewidujący możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, a to z powodu nie ustalenia wszystkich uczestników postępowania, w związku z czym niemożliwym było uzyskanie ich zgody, wymaganej w myśl art. 155 k.p.a. Sąd podniósł, że w zaskarżonej decyzji, organ nie zwrócił uwagi na okoliczność, iż zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. sprzeciwiał się przepis szczególny, a dokładnie art. 26 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), który przewidywał możliwość zarówno wydania w określonych sytuacjach decyzji ograniczającej strefę ochronną, jak również stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustanawiającej strefę w wypadku, jeśli prowadzący instalację ograniczył szkodliwe oddziaływanie na środowisko do terenu, do którego posiada tytuł prawny. W świetle powyższego winna być wydana decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji z dnia [...] marca 1989 r., a nie jej uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. Przytoczone okoliczności wskazują, zdaniem Sądu I instancji, iż decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa. Wymieniona decyzja została doręczona KBW "Turów" dnia 28 listopada 2001 r. i wobec upłynięcia pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., organ odwoławczy musiał ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, co też w niniejszej sprawie uczynił. Za niezasadne Sąd Administracyjny w Warszawie uznał również zarzuty skarżącej odnoszące się do przewlekłości postępowania administracyjnego, wskazując, iż skoro strona nie skorzystała z przysługujących jej w takim przypadku środków w czasie trwania postępowania administracyjnego, to tym bardziej nie mogą być one podnoszone na etapie rozpoznawania sprawy przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca B. G., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, a to art. 146 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji braku przesłanek do jego zastosowania oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie upłynęło pięć lat od daty doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r. oraz decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2001 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, powołując się na orzecznictwo NSA, iż dla prawidłowego zastosowania art. 146 § 1 k.p.a. należy w pierwszej kolejności ustalić datę doręczenia skarżącej decyzji i od tej daty liczyć bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w powyższym przepisie. Jak podkreśla autor skargi kasacyjnej, WSA w Warszawie w zaskarżonym orzeczeniu przyznaje, iż "nie zachowały się dowody doręczenia decyzji z 21 listopada 2001 r. stronom, jedynie z pisma BOT KWB "Turów" S.A. wynika, że powyższa decyzja wpłynęła do registratury dnia 28 listopada 2001 r." Sąd, dokonując, według skarżącej, dowolnej i błędnej wykładni przepisu art. 146 § 1 k.p.a. skonstatował, że mimo niewykazania faktu doręczenia B. G. decyzji, rozpoczął się bieg terminu przedawnienia i jest obecnie negatywną przesłanką, która uniemożliwia uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. Stanowisko takie jest w ocenie skarżącej błędne, albowiem możliwość zastosowania art. 146 § 1 k.p.a. jest ściśle uzależniona od faktu doręczenia decyzji stronie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W skardze kasacyjnej podniesiono również, iż w kwestii zarzutów skarżącej w sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego, podnoszonych przed WSA w Warszawie, Sąd ten nie zważył, iż na skutek niezgodnego z prawem postępowania organu wydającego decyzję z dnia [...] listopada 2001 r. skarżąca została pozbawiona, bez swojej winy, możności udziału w tym postępowaniu, a co za tym idzie - wniesienia odwołania. Autor skargi kasacyjnej podkreśla, iż właściwe postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie mogło się rozpocząć dopiero na mocy postanowienia z dnia [...] czerwca 2005 r., którym to Minister Środowiska, nakazał organowi I instancji - Wojewodzie Dolnośląskiemu wznowić postępowanie w sprawie likwidacji strefy ochronnej. Skarżąca wskazuje również, iż podnoszone przez nią zarzuty w kwestii przewlekłości i tak byłyby nieskutecznie, ponieważ już decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wojewoda Dolnośląski odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] listopada 2001 r., a następnie, na skutek odwołań wnoszonych przez skarżącą, wydane zostały decyzje: najpierw o uchyleniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. (decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r.), a następnie decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu. Przede wszystkim podnieść należy, iż skarga kasacyjna nie sformułowała zarzutu naruszenia przepisów procesowych i nie przywołała jako podstawy zaskarżenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie mogły w związku z tym odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w szczególności zaś zarzut dokonania przez Sąd I instancji wadliwych ustaleń stanu faktycznego. Oznacza to, że przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej NSA nie tylko nie może dokonać kontroli prawidłowości ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji, ale tymi ustaleniami jest związany i nie może weryfikować stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Nie jest trafne stanowisko skargi kasacyjnej, iż przewidziany w art. 146 § 1 k.p.a. termin winien być liczony od daty doręczenia decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2001 r. skarżącej. W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niekwestionowaną, iż skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją i decyzja ta nie była skarżącej doręczona jako stronie postępowania. Wnosząca skargę kasacyjną na zarzucie niebrania bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją, oparła wniosek o wznowienie postępowania powodując się na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uregulowanie objęte art. 146 § 1 k.p.a., którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna określając początek biegu wskazanych w nim terminów posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. Przyjąć należy, iż w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni wymieniony w tym przepisie biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Zgodnie z tym przepisem datą doręczenia jest data doręczenia decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu, nie zaś osobie, która na podstawie przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. domaga się wznowienia postępowania, a której decyzja w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania nie była doręczona. Odmienne w tej mierze stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej jest całkowicie nietrafne. Upływ terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. jest negatywną przesłanką do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania i po jego upływie decyzja w tym trybie nie może zostać wzruszona niezależnie od przyczyn, które wywołały nierozstrzygnięcie sprawy przed upływem tego terminu. Bez znaczenia w związku z tym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji były wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności, które miały wpływ na przewlekłość postępowania i stanowisko Sądu I instancji w tej mierze należy w pełni aprobować. Nie może odnieść skutku wywiedziony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut nakierowany na wykazanie wadliwości ustaleń Sądu I instancji w zakresie rozpoczęcia biegu terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, iż bieg ten rozpoczął się w dniu 28 listopada 2001 r., tj. z datą doręczenia decyzji KWB Turów S.A. O czym była mowa na wstępie, skarga kasacyjna nie przywołała jako podstawy zaskarżenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stąd wywiedzione wyłącznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące wadliwości postępowania przed Sądem I instancji nie mogą być oceniane przez NSA, a tym samym brak jest podstaw do oceny prawidłowości dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń. Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.