II SA/Kr 967/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi A.P. i K. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Starosta Powiatu O. decyzją z [...].04.2005 r. znak:[...] na podstawie art. 80 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 82 ust. 1 i 2 oraz art. 35 ust. 3 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 z póz. zm.) po rozpatrzeniu wniosku inwestora z 2.11.2004 r. odmówił A. i K. P., zam. ul. W. w O. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji: budowa budynku warsztatowego obsługi samochodów (bez blacharstwa i lakiernictwa), obejmującą m. in. 2 stanowiska diagnostyki samochodowej dla samochodów do 3,51. oraz powyżej 3,51., 8 stanowisk serwisowych wraz z zapleczem, myjnię ręczną, pomieszczenia biurowe, zaplecze socjalno - bytowe, sklep z częściami samochodowymi, zaplecze magazynowe wraz z parkingiem na 10 miejsc postojowych - w O. przy ul. O. na dz. Nr "1", Nr "2", Nr "3", Nr "4" (stare oznaczenie [...] pb), Nr "5", Nr "6" obręb B., ze względu na bezskuteczny upływ terminu określonego w postanowieniu Starosty O. z [...].03.2005 r., znak:[...], zmieniającego postanowienie Starosty O. z [...].03.2005, znak:[...], a dotyczącego obowiązku usunięcia występujących nieprawidłowości w załączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekcie budowlanym w/w inwestycji. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że A. i K. P. złożyli wniosek z 2.11.2004r. o wydanie pozwolenia na budowę w/w inwestycję. Starosta O. postanowieniem z [...].03.2005, znak:[...] nałożył na nich obowiązek usunięcia występujących w załączonym projekcie nieprawidłowości -zakreślając termin do 22.03.2005r. - polegających na niezgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w ocenie organu nie przewidywał na planowanym obszarze sytuowania wolnostojących obiektów usługowych. Na wniosek inwestorów Starosta O. na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. postanowieniem z [...].03.2005 r. zakreślił nowy termin do wykonania nałożonego obowiązku tj. do dnia 22.04.2005r. Wnioskodawcy w oznaczonym terminie nie wypełnili nałożonych na nich obowiązków. Przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej l instancji, w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji złożyli A. i K. małżonkowie P., zarzucając organowi l instancji, że przekroczył granice uznania administracyjnego poprzez rozszerzającą i niewłaściwą interpretację ustaleń obowiązujących dla obszaru planowanej inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w O. w dniu 29.10.1997r. i w zw. z tym bezprawnie nałożył na nich obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedmiotowym projekcie budowlanym, a nadto zignorował wniosek o wstrzymanie się z wydaniem decyzji do czasu rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z [...].10.2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Wojewoda decyzją z [...].06.2005 znak:[...] na podstawie art. 138 p 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego inwestycją tj. działek Nr "1", Nr "2", Nr "3", Nr "4", Nr "5", Nr "6" obręb B. (uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z 29.10.1997r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla terenu w rejonie dworca PKP ograniczonego ulicami: P., W., W.O., K., P. i M. - teren przedmiotowej inwestycji położony jest w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem 9 MM, który jest przeznaczony na zespół budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego, zwartego, o 3 kondygnacjach, a od strony ul. O. - przy której jest planowana przedmiotowa inwestycja - preferuje się zwarte budownictwo jednorodzinne z lokalami usługowymi w parterach. Natomiast organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu zignorowania przez organ l instancji wniosku o wstrzymanie się z wydaniem decyzji do czasu rozstrzygnięcia przez SKO w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wskazał, że stał się on bezprzedmiotowy ponieważ nastąpiło rozstrzygnięcie tej sprawy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].04.2005 znak:[...], a w/w rozstrzygnięcie nie stanowiło kwestii prejudycjalnej w przedmiotowej sprawie, o czym wypowiedział się już Wojewoda [...] w postanowieniu z [...].02.2005 znak:[...], w którym uchylił zawieszone z urzędu postępowanie z wniosku o pozwolenie na budowę. Od tej decyzji A.P. i K.P. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu w Krakowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Zarzucili organom obu instancji naruszenie prawa materialnego, polegające na przekroczeniu dopuszczalnych podstaw prawnych decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie strony skarżącej zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego wydano decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji i odmówiono udzielenia pozwolenia na jej budowę ma charakter dowolny, nie znajdujący uzasadnienia w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obejmującej teren przedmiotowej inwestycji. Zarzucili, że zgodnie z ustaleniami w/w planu dla obszaru oznaczonego na planie symbolem 9MM od strony ul. O., przepis wskazujący na preferowanie "budownictwa jednorodzinnego z lokalami usługowymi parterze" należy rozumieć jako dopuszczenie odstępstw i lokowanie na tym obszarze także - obok, zwartego budownictwa mieszkalnego, wolnostojących lokali użytkowych. Podnieśli, że wyrażenie "preferowane" nie może być utożsamione z wyrażeniem "wyłącznie obowiązujące" lub "nakazane". Powołali art. 7 k.p.a., nakazujący organom administracji publicznej przy podejmowaniu decyzji uznaniowych uwzględnić słuszny interes obywateli, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z argumentacją jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art.1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 §1 p.p.s.a. Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z 7.07.1994r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie z art. 35 ust. 3 cyt. ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ustępie 1, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie dla obszaru planowanej inwestycji obowiązywał plan ogólny miejscowego zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z 29.10.1997r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla terenu w rejonie dworca PKP ograniczonego ulicami, P., W., W.O., K., P. i M., w związku z czym, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy organ administracji architektoniczno-budowlanej l instancji był zobowiązany badać czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymogi planu. W niniejszej sprawie organ l instancji stwierdzając, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru przedmiotowej inwestycji, oznaczonego na planie symbolem 9 MM dopuszcza jedynie budownictwo wielorodzinne i jednorodzinne, zwarte, o 3 kondygnacjach, a od strony ul. O. - przy której planowana jest przedmiotowa inwestycja - preferuje się zwarte budownictwo jednorodzinne z lokalami usługowymi w parterach uznał, że wnioskowany przez A.P. i K.P. wolnostojący obiekt usługowy, obejmujący budynek warsztatowy obsługi samochodów (bez blacharstwa i lakiernictwa) o dwóch stanowiskach diagnostyki samochodowej dla samochodów do 3,5 t. oraz powyżej 3,5 t., 8 stanowiskach serwisowych wraz z zapleczem, myjnią ręczną pomieszczeniami biurowymi, zapleczem socjalno - bytowym, sklepem z częściami samochodowymi, zapleczem magazynowym i parkingiem na 10 miejsc postojowych w O. przy ul. O. na dz. Nr "1", Nr "2", Nr "3", Nr "4" (stare oznaczenie [...] pb), Nr "5", Nr "6" obręb B., jest sprzeczny z obowiązującymi ustaleniami MPZP i w związku z tym postanowieniem z [...].03.2005r. wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia występujących w przedłożonym projekcie budowlanym nieprawidłowości i zakreślił termin na 22.03.2005r., a następnie przedłużył ten termin do dnia 22.04.2005. Decyzja pierwszoinstancyjna została podjęta ze względu na niewykonanie przedmiotowego obowiązku przez A. i K. P., a w wyniku kontroli instancyjnej została w całości zaaprobowana przez organ odwoławczy. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest interpretacja ustaleń przedmiotowego MPZP, dla obszaru oznaczonego symbolem 9 MM, a w szczególności określenia dopuszczalnej zabudowy na wnioskowanym do zabudowy terenie od ulicy O. w O. Zgodnie z ustaleniami w/w planu cały teren oznaczony symbolem 9MM "przeznaczony jest na zespół budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego zwartego o 3 kondygnacjach", przy czym "od strony ulicy O. preferuje się zwarte budownictwo jednorodzinne z lokalami usługowymi w parterach. Nowe budynki przy ul. O. powinny mieć 2 kondygnacje, ale dopuszcza się 3 kondygnacje z działką do 500 m kw. W ocenie skarżących cyt. przepis prawa miejscowego uprawnia do posadowienia na terenie o symbolu 9 MM od strony ul. O. przedmiotowej inwestycji tj. wolnostojącego budynku warsztatowego, wraz zapleczem, myjnią ręczną, pomieszczeniami biurowymi, sklepem z częściami samochodowymi, zapleczem magazynowym i parkingiem ponieważ przedmiotowy plan jedynie preferuje zwarte budownictwo mieszkaniowe z usługami w parterach, co zdaniem skarżących nie wyklucza lokowania na tym terenie wolnostojących budynków usługowych. Należy podkreślić, że skarżący w ogóle nie odnoszą do kwestii wysokości budynków, które mogą być lokowane przy ul. O. jakkolwiek - stosownie do treści w planu - nowe budynki przy tej ulicy powinny mieć 2 kondygnacje, a przy spełnieniu określonego w planie warunku - 3 kondygnacje, przy czym planowany przez inwestorów obiekt jest jednokondygnacyjny. Odmienna jest interpretacja organu i II instancji, które przyjmują, że charakter planowanej inwestycji jest sprzeczny z ustaleniami planu, gdyż na terenie przy ul. O. w O. nie można lokować wolnostojących obiektów usługowych, plan bowiem dopuszcza jedynie lokalizacją lokali usługowych w parterach budynków mieszkalnych. W ocenie Sądu z taką interpretacją należy się zgodzić ponieważ w przedmiotowym planie obszar o symbolu 9 MM jest przeznaczony pod budownictwo wielorodzinne i jednorodzinne, zwarte o 3 kondygnacjach. Należy z tego wnioskować, że obszar ten ma charakter rezydencjalny, a dopuszczone na tym terenie usługi należy traktować jako funkcję uzupełniająca, pozwalającą na zaspokojenie podstawowych, codziennych potrzeb mieszkańców. Przemawia za tym także fakt, iż tereny pod ponadpodstawowe usługi (do których należy zaliczyć przedmiotową inwestycję zostały przewidziane na terenie planu oznaczonym symbolem UHGRT+KS. Trzeba wskazać, że ustalenia planu przewidziane dla terenów przy ul. O. wskazują, że nowe budynki od strony ul. O. powinny mieć 2 kondygnacje, a po spełnieniu określonego warunku - 3 kondygnacje. Trzeba podkreślić, że z ustaleń tych wynika, iż preferowana jest zabudowa mieszkaniowa, zwarta, jednorodzinna, z lokalami usługowymi w parterach, co oznacza, że optymalnym rozwiązaniem przyjętym dla terenów położonych przy ul. O. jest budowa typowych dla zabudowy miejskiej domów mieszkalnych, o zwartej zabudowie i z lokalami usługowymi w parterach. Oznacza to również, że można dopuścić do budowy budynku mieszkalnego bez lokalu usługowego w parterze lub w ogóle pozbawionego lokalu usługowego, ale nie jest uprawniona interpretacja, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza realizację przy ul. O. wolnostojących budynków usługowych jak np. warsztat obsługi samochodów wraz z zapleczem, myjnią ręczną, pomieszczeniem biurowym, zapleczem socjalno -bytowym, sklepem z częściami samochodowym, zapleczem magazynowym oraz parkingiem na 10 samochodów. Odnosząc się do zarzutu dowolności w interpretacji przedmiotowego planu i naruszenia poprzez to słusznego interesu obywatela należy stwierdzić, że w piśmiennictwie przyjmuje się, iż słusznym jest tylko taki interes jednostki, który znajduje oparcie w normie ustanowionej dla jego obrony (por. E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory, formularze, Wa-wa 1970 s. 44). Dyspozycja z art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązuje organy administracji architektoniczno-budowlanej do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego m. in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym negatywny wynik takich ustaleń oraz nie usunięcie wskazanych przez organ nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.