II OSK 1713/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Jerzy Siegień ( spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 364/07 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wybudowania pawilonu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2007 r. oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wybudowania pawilonu. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Kierownik Urzędu Rejonowego w Oławie decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. udzielił W. S. pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego w J.-L. przy ul. [...], róg [...]. W związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę Wrocławskiego nieważności powyższego pozwolenia w dniu [...] listopada 1996 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie decyzją z dnia [...] października 2002 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. uchylił decyzję z dnia [...] października 2002 r. w części określającej obowiązki i termin ich wykonania i zobowiązał inwestora do dostarczenia określonych dokumentów, ustalając nowy termin, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na wniosek W. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie w dniu [...] marca 2004 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie parteru spornego pawilonu handlowo-usługowego. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie, na postawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016) oraz art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wybudowania przez W. S. pawilonu handlowo-usługowego w J.-L.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że inwestor wykonał obowiązki wynikające z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z [...] października 2002 r. i z decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2003 r., wobec czego postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Po rozpoznaniu odwołania J. K. decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2004 r. Nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania na wniosek J. K., stwierdził nieważność decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2004 r. Nr [...], uznając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu decyzji I instancji. W rozpoznawanej sprawie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. nie uwzględnił zmiany przepisów, jaka zaistniała po wydaniu decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie. W dacie orzekania przez organ I instancji brzmienie przepisu art. 51 Prawa budowlanego nie dawało organowi nadzoru budowlanego materialno-prawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w sytuacji, gdy organ w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym, wobec czego w takich sytuacjach organy nadzoru budowlanego umarzały postępowanie. Jednakże w dacie orzekania przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązywało już nowe brzmienie przepisu art. 51 Prawa budowlanego, który został zmieniony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1, w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r., po sprawdzeniu wykonania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie uwzględniająca zmiany stanu prawnego wydana została z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniesiono, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie został rozpatrzony w zakresie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] marca 2004 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż tylko decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego tylko ona została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdzając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji przez organ odwoławczy w razie wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 organ nadzoru budowlanego (po upływie terminu lub na wniosek inwestora) wydaje decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku. Wydanie takiej decyzji kończy postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie. Pomimo, iż po wydaniu decyzji I instancji zmienił się stan prawny i organ odwoławczy miał obowiązek zastosować przepisy w zmienionym brzmieniu Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie umarzającą postępowanie w sprawie wybudowania przez W. S. pawilonu handlowo-usługowego w J.-L.. Za trafne uznał zatem Sąd stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez J. K. kwestii nierozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] marca 2004 r., Sąd podkreślił, że był on przedmiotem odrębnej sprawy o sygn. akt VII SAB/Wa 17/07, zakończonej wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2007 r. zobowiązującym organ do wydania aktu. W odniesieniu natomiast do zarzutów dotyczących nieprzeprowadzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania dowodowego i naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym organ rozpatruje sprawę wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a. Do tego postępowania oczywiście mają zastosowanie zasady określone w art. 7 i art. 77 k.p.a. lecz z tym zastrzeżeniem, że przedmiotem sprawy nadzorczej jest jedynie ustalenie, czy decyzja poddana weryfikacji jest dotknięta którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający w tym trybie nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII Sa/Wa 364/07, w części oddalającej skargę, złożył J. K.. Powyższemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi na decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. pomimo zaistnienia w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), polegającego na naruszeniu przepisu art. 7, 77, 10 § 1, 81, 75 §1 k.p.a., - art. 134 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. K. podkreśli, że nie oczekiwał aby GINB rozpatrywał sprawę co do istoty, lecz aby stwierdził nieważność wydanej z naruszeniem przepisów prawa decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] marca 2004 r. i ocenił wskazywane przez niego podstawy jako wystarczające do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. W ocenie skarżącego podniesione przez niego zarzuty powodują konieczność stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [...] marca 2004 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. W rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Na podstawie tych przepisów organ administracji publicznej miał obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Z zasady oficjalności wynika, że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek podejmowania niezbędnych kroków do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Prowadzenie postępowania dowodowego opartego na zasadzie oficjalności, oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ponadto, w ocenie skarżącego w postępowaniu objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji doszło do naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., który konstytuuje zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Uniemożliwienie udziału stronie w toczącym się postępowaniu poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się przez nią stanowi poważne naruszenie przepisów. W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie nie wyznaczył skarżącemu 7-dniowego terminu na wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Uniemożliwiło to skarżącemu zgłoszenie ewentualnych wniosków dowodowych oraz przedstawienie własnego stanowiska. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest także pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Z tego też względu odstąpienie od tego stadium oceny wyników postępowania dowodowego jest możliwe jedynie w szczególnych sytuacjach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Taka sytuacja o charakterze wyjątkowym nie zaistniała w niniejszej sprawie. Ponadto, organ nie ustosunkował się do dokumentów przedstawionych przez skarżącego, co należy uznać za naruszenie nie tylko przepisu art. 7 i 77 k.p.a., ale także przepisu art. 75 § 1 k.p.a. w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenia powyższych przepisów skarżący upatruje w akceptacji przez Sąd I instancji faktu nierozpoznania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] marca 2004 r. Skarżący nie kwestionuje natomiast prawidłowości stwierdzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2004 r. Nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący pominął jednak fakt, że niezależnie od skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. złożył ponadto do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SAB/Wa 17/07, po rozpatrzeniu powyższej skargi, zobowiązał Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku J. K. z dnia [...] marca 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] marca 2004 r., w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się tego wyroku. Powyższy wyrok jest prawomocny, a w jego wykonaniu zostało wszczęte odrębne postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2004 r. Skoro zatem kwestia wystąpienia przesłanek nieważności powyższej decyzji z dnia [...] marca 2004 r. w przedmiocie umorzenia postępowania stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, to nie mogła ona być przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Bezprzedmiotowe było tym samym ustosunkowywanie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przedłożonych przez skarżącego w powyższej kwestii dokumentów. Tym samym nie można również skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.