IV SA/Wa 974/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku, Nr [...] Prezydent Miasta W. ustalił D. P. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku oraz przyłączy do infrastruktury technicznej na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ulicy [...] w dzielnicy [...] w W. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z. D. podnosząc zarzut, iż jest właścicielem sąsiedniej działki na której buduje dom. Ponieważ D. P. protestowała przeciwko prowadzeniu na jego działce działalności usługowej w imię dobrosąsiedzkich stosunków zrezygnował z prowadzenia takiej działalności. Tymczasem D. P. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy uwzględniającej część usługową. Takie postępowanie zdaniem odwołującego się przypomina "filozofię Kalego". Nadto zdaniem odwołującego się w decyzji przewidziano możliwość realizacji dachu płaskiego - tarasowego. Tymczasem w okolicy dachy płaskie - tarasowe nie występują. Płaski dach zdaniem odwołującego się nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wobec powyższego odwołujący stwierdził, że wyraża sprzeciw przeciwko zawartej w decyzji możliwości zastosowania dachu płaskiego. Decyzją z dnia [...] marca 2007 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2006 roku i przekazało sprawę Prezydentowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżona decyzja zawiera uchybienia, które nie mogą być usunięte w postępowaniu odwoławczym, zaś ich waga przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji celem przeprowadzenia postępowania w całości. Są one wynikiem naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Stosownie do brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku 0 planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje w przypadku braku planu miejscowego, w oparciu o przepisy powołanej ustawy oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych. Dodać również należy, iż zgodnie art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy decyzje o warunkach zabudowy, wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (o ile istnieje taki obowiązek) i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z brzemienia powołanych powyżej przepisów wynika, iż przeprowadzenie uzgodnień z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przylegających do pasa drogowego jest obowiązkowe i uzgodnienia te winny być dokonane w formie postanowienia. Z akt sprawy wynika, iż inwestycja znajduje się w pasie drogowym ul. [...], zaś w zakresie uzgodnień dokonanych w toku prowadzonego postępowania nie została zachowania forma postanowienia. Zważywszy na bezwzględny obowiązek ich dokonania w formie postanowienia, nie można uznać, iż pismo z dnia [...] kwietnia 2006 roku opiniujące przedmiotową inwestycję na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 jest właściwym trybem dla tego rodzaju uzgodnień. Zaskarżona decyzja wymaga więc uchylenia, zaś organ pierwszej instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy winien dokonać uzgodnień z zarządcą drogi zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia ze strony organu pierwszej instancji jest wskazanie przyczyn, które spowodowały odstąpienie od dokonania uzgodnień, określonych wart. 53 ust. 4 pkt 10 powołanej ustawy. Z akt sprawy wynika, iż w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie zostały przeprowadzone powyższe uzgodnienia, a jednocześnie z materiału dowodowego nie wynika jakie powody, w ocenie organu pierwszej instancji przesądziły o zaniechaniu dokonania wskazanych uzgodnień. Jeżeli, w ocenie organu pierwszej instancji taki obowiązek nie istniał, to swoje stanowisko w tej sprawie winien uzasadnić oraz poprzeć stosownym materiałem dowodowym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzić należy, iż podnoszone argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) nie przesądza o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który określa jednocześnie przedmiot postępowania. Z tych względów nie jest obowiązkiem organu badanie złożonego wniosku pod kątem celowości, zwłaszcza w kontekście zarzutów odwołującego się co do oprotestowania jego inwestycji. W zakresie ustalenia kąta nachylenia dachu zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnoszone zarzuty są bezzasadne. Z analizy, jak i dokumentacji przedstawionej przez inwestorkę, wynika zróżnicowanie dachów w obszarze analizowanym. Z § 8. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wynika, że Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Zasada kontynuacji, na którą powołuje się skarżący nie opiera się na bezwzględnym podobieństwie do nieruchomości sąsiednich, ale winna nawiązywać do budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, zaś granice "podobieństwa" wyznaczają przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Pojęcie sąsiedztwa, jakim posługuje się rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy rozumieć szeroko. Dokonując analizy należy uwzględnić nie tylko działki graniczące z terenem planowanej inwestycji, ale również działki sąsiednie, położone w pewnej odległości od terenu inwestycji. Nie ma bowiem prawnych powodów, by dokonując analizy obszaru organ pierwszej instancji ograniczał się wyłącznie do analizy parametrów działek przylegających do terenu nieruchomości i na tej podstawie odmawiał skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku, zważywszy, iż w obszarze analizowanym są obiekty tego typu. Dodać również należy, iż przyjęta przez ustawodawcę zasada kontynuacji winna być rozumiana szeroko i nie może być traktowana jako zasada opierająca się na bezwzględnym "podobieństwie" w zakresie funkcji i charakterystyki do istniejącej zabudowy. Przyjęcie takich założeń prowadziłoby do ograniczenia wykonywania prawa własności, co naruszałoby gwarantowane konstytucyjnie wykonywanie prawa własności. "Wyznaczenie "obszaru analizowanego" (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.); wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy". Wyrok WSA z dnia 25 stycznia 2005 roku, sygn. akt II SA/BK 677/04 ONSA i WSA 2006/2/54. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła D. P. podnosząc zarzut, iż decyzja ta jest obarczona wadami prawnymi, merytorycznymi i innymi wadami o wysokiej szkodliwości społecznej. Zdaniem skarżącej orzeczenie to ma charakter antyinwestycyjnego sabotażu gospodarczego wrogiego wobec polskiej rodziny i polskich obywateli. Celem procesu administracyjnego jest jak najszybsze prawidłowe doprowadzenie do realizacji inwestycji w celu realizacji potrzeb społecznych, a nie na prowadzenie spowalniającej obstrukcji polegającej na manipulowaniu prawem oraz łamaniu prawa. W kolejnym piśmie skierowanym do Sądu skarżąca stwierdziła, że pismo z dnia [...] kwietnia 2006 roku nie powinno nosić nazwy "opinia" tylko "uzgodnienie w formie postanowienia" co winno zostać sprostowane jako oczywista omyłka. Stwierdziła również, że pismo to nie zostało jej doręczone przez co nie mogła się do niego ustosunkować na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Z kolei w piśmie z dnia 7 sierpnia 2007 roku skierowanym do Sądu skarżąca podniosła zarzut, iż błędnie uznano, że pismo Z. D. z dnia 24 lipca 2009 roku ma moc prawną przed datą 24 lipca 2009 roku. Zdaniem skarżącej ani ona, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze ani Z. D. nie wystąpiło o sprostowanie tej daty. W tej sytuacji zdaniem skarżącej należy wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Nadto zdaniem skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 roku podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu [...] czerwca 2006 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu nie narusza prawa. Podzielić należy zdaniem Sądu pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w toku postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy naruszony został art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku Nr 80, poz. 717 z póżn. zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Z art. 106 § 1 i § 5 kpa wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ zaś zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które stronie służy zażalenie. W przedmiotowej sprawie postanowienie takie nie zostało wydane. Nie można za takie postanowienie uznać znajdującej się w aktach sprawy opinii Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2006 roku, Nr [...]. Opinia ta nie ma formy postanowienia. Okoliczność ta sama w sobie nie mogłaby być oczywiście podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. O uznaniu danego aktu za decyzję lub postanowienie, przesądza bowiem jego treść, a nie nazwa (forma). Gdyby uznać, iż opinia ta jest w istocie postanowieniem uzgadniającym, to powinna być ona doręczona wszystkim stronom postępowania. Tymczasem wymieniona opinia nie została doręczona stronom postępowania. Naruszono przez to prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu. Okoliczność ta mogłaby być podstawą do wznowienia postępowania, w którym zapadła decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Nadto stwierdzić należy, iż opinia ta wydana została przez Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] Miasta W. Burmistrz Dzielnicy posiada uprawnienia do wydawania rozstrzygnięć jedynie wówczas, gdy został do tego upoważniony przez Prezydenta Miasta W. Z treści opinii nie wynika natomiast, by podpisujący ją Zastępca Burmistrza posiadał tego rodzaju uprawnienie. Kolejna okoliczność, na którą należy zwrócić uwagę to adresat opinii. Z treści opinii wynika, że adresowana była ona do Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta W. w Dzielnicy [...]. Okoliczność ta zdaniem Sądu świadczy o tym, że opinia nie była rozstrzygnięciem w sprawie, a jedynie wewnętrzną informacją na podstawie której rozstrzygniecie takie miało być wydane, przez uprawniony do tego organ. Zarzuty skarżącej, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ma charakter antyinwestycyjnego sabotażu gospodarczego wrogiego wobec polskiej rodziny i polskich obywateli oraz jest szkodliwa społecznie jak również, że stanowi przejaw obstrukcji mają charakter emocjonalny, a nie merytoryczny. Merytoryczne odniesienie się do tego rodzaju zarzutów jest niemożliwe. Zgodzić należy się z poglądem skarżącej, że celem procesu administracyjnego jest jak najszybsze prawidłowe doprowadzenie do realizacji inwestycji w celu realizacji potrzeb społecznych. Nie może to jednak oznaczać przyzwolenia na naruszanie przez organy administracji przepisów prawa. Zarzut, iż odwołanie skarżącego nie posiada mocy prawnej z powodu wpisanej w nim daty jego sporządzenia "24 lipca 2009 roku" jest w ocenie Sądu bezzasadny. Zdaniem Sądu oczywistym jest, że wnoszący odwołanie Z. D. omyłkowo wpisał w nim datę "24 lipca 2009 roku". Okoliczność ta nie ma jednak żadnego znaczenia dla skuteczności tego odwołania. Zgodnie z treścią art. 63 § 2 kpa podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Z kolei z art. 128 kpa wynika, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. W odniesieniu do odwołań od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy inwestycji, które nie są inwestycjami celu publicznego przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają od strony postępowania, by odwołanie spełniało jakieś szczególne wymagania. Z treści przywołanych przepisów nie wynika, by odwołanie musiało zawierać datę jego sporządzenia. Odwołanie dla swojej skuteczności nie musi zawierać w ogóle daty jego sporządzenia. Tym bardziej więc nie ma znaczenia dla skuteczności odwołania umieszczenie w nim błędnej daty jego sporządzenia. Dla skuteczności odwołania istotne jest, by zostało ono wniesione w termie i przez osobę uprawnioną. Jak wynika z akt sprawy te warunki zostały spełnione. Zgodzić należy się z zarzutem skarżącej, iż decyzja Prezydenta Miasta W. o ustaleniu warunków zabudowy wydana została w dniu [...] czerwca 2006 roku. W rozstrzygnięciu Samorządowego Kolegium Odwoławczego wymieniona została decyzja z dnia [...] czerwca 2006 roku jednakże w ocenie Sądu zapis ten jest oczywistą omyłką pisarską. Uchybienie to nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż w każdym czasie może być sprostowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Analiza treści zaskarżonej decyzji pozwala zdaniem Sądu stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrywało odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2006 roku i tę decyzję uchyliło do ponownego rozpoznania. Świadczą o tym ten sam nr ew. działki, nr obrębu, ulica przy której działka jest położona, opis inwestycji oraz osoba inwestora. Podzielić należy zdaniem Sądu pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie bezzasadności podniesionego przez Z. D. zarzutu dotyczącego dachu planowanej inwestycji. Kwestia ta została szczegółowo omówiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ponowne przytaczanie podanych przez Kolegium argumentów uznać należy za niecelowe. Złożony przez skarżącą na rozprawie wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków nie mógł być przez Sąd uwzględniony, gdyż sąd administracyjny nie przeprowadza tego rodzaju dowodów. Zgodnie z treścią art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może przeprowadzić jedynie uzupełniający dowód z dokumentów. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.