II GSK 492/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 sierpnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 986/07 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 986/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [....] sierpnia 2006 r., w przedmiocie stwierdzenia naruszenia obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej oraz stwierdził, że decyzje te nie podlegają wykonaniu. Sąd uznał za miarodajne następujące ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Komisja Nadzoru Finansowego utrzymała w mocy decyzję Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] sierpnia 2006 r., w której stwierdzono w odniesieniu do A. B., pełniącego obowiązki maklera papierów wartościowych i doradcy finansowego, naruszenie art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 2000 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 49, poz. 447 ze zm.), nakładającego obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej. Stwierdzono również naruszenie przez skarżącego postanowień regulaminu organizacyjnego A. P. T. E. S.A., w którym skarżący był zatrudniony, chroniącego informacje poufne i nakładającego na wszystkich pracowników obowiązek przestrzegania tajemnicy zawodowej. Jednocześnie odstąpiono wobec skarżącego od wymierzenia sankcji określonej w art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538 ze zm.). W myśl powołanego wyżej przepisu Komisja może skreślić maklera lub doradcę z listy albo zawiesić jego uprawnienia do wykonywania zawodu na okres od 3 miesięcy do 2 lat na skutek naruszenia w związku z wykonywaniem zawodu przepisów prawa lub regulaminów i innych przepisów wewnętrznych, do których przestrzegania makler lub doradca jest zobowiązany w związku z wykonywaniem zawodu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano również przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. Nr 183, poz. 1537 ze zm.), stosownie do którego Komisja w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, a w sprawach indywidualnych wydaje decyzje administracyjne. Według ustaleń Komisji przejawem naruszenia przez skarżącego tajemnicy zawodowej było przekazanie przedstawicielom konkurencyjnych instytucji finansowych parametrów planowanej transakcji pakietowej kupna na rzecz O. A. akcji spółki "S." S., co miało miejsce w miesiącach sierpień - wrzesień 2003 r. Podkreślono, że przekazanie takiej informacji nie było konieczne dla przeprowadzenia transakcji na rynku kapitałowym. Czynnościami koniecznymi dla jej przeprowadzenia są odpowiednie negocjacje prowadzone przez kupującego bezpośrednio ze sprzedającym. Przekazana przez A. B. jego konkurentom informacja o planowanej transakcji kapitałowej była objęta tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Uchylając wskazane wyżej decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że organ administracji publicznej skoncentrował się głównie na kwestiach związanych z ustaleniem faktu naruszenia przez skarżącego tajemnicy zawodowej. W uzasadnieniach decyzji nie odniesiono się natomiast do kwestii związanej z podstawą materialnoprawną dla wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego naruszenie przepisu art. 159 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi oraz regulaminu organizacyjnego A. P.T.E. S.A. Sąd podkreślił również, że organ nie zajął jednoznacznego stanowiska, a w każdym razie nie uzasadnił go w dostatecznym stopniu, na okoliczność, który z aktów prawnych ma w sprawie zastosowanie, stosując na przemian przepisy ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, jak i późniejszej ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Sąd wskazał, że wychodząc z formalnej zasady praworządności wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) organ powinien był ocenić zachowanie skarżącego na podstawie przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi z uwagi na art. 220 ust. 1 tej ustawy, w świetle którego do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy tej ustawy. Sąd uznał, że regulacja ta może budzić wątpliwości co do jej zgodności z Konstytucją RP, jednakże rozważanie tej kwestii jest poza obszarem zainteresowania organu administracji publicznej i nie miałoby przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy, wobec czego odstąpił od przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu zagadnienia prawnego. Sąd podkreślił, że nie można domniemywać podstawy do wydania decyzji administracyjnej tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., czy też z art. 10 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, lecz należy ją wyprowadzać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu I instancji, przejawem sankcji administracyjnej, zastosowanej przez organ w sentencji decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., było stwierdzenie naruszenia przez skarżącego art. 159 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi oraz regulaminu organizacyjnego, przy czym organ nie wskazał podstawy prawnej dla wydania takiego rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że brak jest podstaw prawnych dla stwierdzenia naruszenia przez maklera lub doradcę tajemnicy zawodowej lub regulaminu, jako samoistnego elementu sentencji decyzji, w sytuacji gdy nie towarzyszyło temu zastosowanie przez organ sankcji skreślenia maklera lub doradcy z listy albo zawieszenia uprawnienia do wykonywania zawodu (art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi). Jeżeli w ocenie organu sprawa nie kwalifikowała się do zastosowania sankcji określonej w art. 130 ust. 1 powołanej ustawy, organ – zdaniem Sądu - powinien był umorzyć postępowanie administracyjne z powołaniem się na art. 105 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu kasator zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1. art. 130 w zw. z art. 220 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na podstawie powyższego przepisu organ administracji publicznej nie mógł stwierdzić naruszenia tajemnicy zawodowej poprzez niedochowanie normy sformułowanej w art. 159 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi oraz naruszenia regulaminu wewnętrznego osoby prawnej, w strukturach której strona wykonywała zawód na podstawie posiadanych wpisów na listę maklerów papierów wartościowych i doradców inwestycyjnych; 2. art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi (nieprawidłową ocenę zastosowania prawa materialnego przez organ administracji publicznej) poprzez przyjęcie błędnego założenia, jakoby stwierdzenie naruszenia tajemnicy zawodowej przy jednoczesnym odstąpieniu od wymierzenia kary określonej w art. 130 ust. 1 tej ustawy było przejawem bezterminowej sankcji administracyjnej. W uzasadnieniu organ wyraził pogląd, że konstrukcja art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi dopuszcza załatwienie sprawy administracyjnej poprzez stwierdzenie naruszenia obowiązku dochowania tajemnicy zawodowej i regulaminów wewnętrznych, przy równoczesnym odstąpieniu od wymierzania sankcji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi expressis verbis, że Komisja Nadzoru Finansowego może zastosować określone sankcje administracyjne w przypadku naruszeń (przepisów prawa, regulaminów wewnętrznych i innych przepisów wewnętrznych) związanych z wykonywaniem zawodu maklera lub doradcy. Rozstrzygnięcie dokonywane na tle art. 130 ust. 1 ma zatem miejsce w warunkach uznania administracyjnego, które zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną nie można podzielić stanowiska WSA, że w niniejszej sprawie powinna zostać wydana decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ze względu na stwierdzenie przez organ administracji publicznej braku podstaw dla zastosowania sankcji administracyjnej. Zdaniem organu, od chwili wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie do jej zakończenia decyzją, istniał bowiem przedmiot postępowania. Komisja stwierdziła, że WSA zarzucił organowi brak wyznaczenia okresu obowiązywania sankcji, tymczasem organ nadzoru nie wymierzając sankcji, nie mógł również podjąć próby określenia czasu jej trwania. Zdaniem strony, Sąd nie wyjaśnił w oparciu o jakie przesłanki uznał, że stwierdzenie naruszenia prawa jest sankcją administracyjną, jak również dlaczego zdecydował się na uchylenie rozstrzygnięć organu nadzoru zarzucając organowi z jednej strony zastosowanie sankcji bez podstawy materialnoprawnej, a z drugiej sugerując, że uznanie przez organ nadzoru sprawy za niekwalifikującą się do zastosowania sankcji powinno skutkować jej umorzeniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na pierwszej podstawie z art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego, a konkretnie art. 130 w zw. z art. 220 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538), zwanej dalej "ustawą", poprzez błędną wykładnię tych przepisów oraz nieprawidłową ocenę zastosowania przepisu art. 130 ust. 1 ustawy. Innych zarzutów z art. 174 p.p.s.a. nie podniesiono w skardze kasacyjnej, a zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (w sprawie nie występuje nieważność postępowania, którą należałoby brać pod uwagę z urzędu). W toku postępowania w niniejszej sprawie skierowane zostało do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne, czy art. 220 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim stanowi podstawę do zastosowania art. 130 ust. 1 tej ustawy do stanów faktycznych zaszłych w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz. U. z 2005 r. Nr 111, poz. 937 z późn. zm.) jest zgodny z Konstytucją RP. Niewątpliwie powyższe przepisy, tj. art. 130 ust. 1 w zw. z art. 220 ust. 1 omawianej ustawy, były stosowane zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w zaskarżonym wyroku i dlatego zgodność tych przepisów z Konstytucją RP nie mogła być obojętna dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny oczekiwał zatem na odpowiedź na pytanie prawne WSA w W. i na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r. (sygn. akt P 66/07) stwierdził, że przepis art. 220 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim stanowił podstawę do zastosowania art. 130 ust. 1 tej ustawy do stanów faktycznych zaszłych w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Z powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że przepis art. 130 ust. 1 ustawy nie mógł być stosowany w niniejszej sprawie z uwagi na niekonstytucyjność przepisu art. 220 ust. 1 ustawy w określonym zakresie. W zasadzie można by poprzestać na tej konkluzji, aby uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, gdyż przepis art. 130 ust. 1 w zw. z art. 220 ust. 1 ustawy w ogóle nie mógł mieć zastosowania do stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem tych przepisów w życie, a to w związku z zasadą nieretroaktywności. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie chciałby pozostawić u wnoszącego skargę kasacyjną wątpliwości, czy przepis ten, a mianowicie art. 130 ust. 1 ustawy, gdyby obowiązywał w niniejszej sprawie pozwalałby na tego rodzaju rozstrzygnięcie, jakie zapadło przed Komisją Nadzoru Finansowego w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację Sądu I instancji, że przepis ten nie dawał podstawy organowi do samego napiętnowania postępowania skarżącego stwierdzeniem naruszenia przez niego przepisów prawa bez stosowania środków prawnych z art. 130 ust. 1 ustawy, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia braku podstaw do zastosowania sankcji określonej w art. 130 ust. 1 ustawy należało umorzyć postępowanie administracyjne, a nie orzekać o odstąpieniu od wymierzenia skarżącemu sankcji określonej w art. 130 ust. 1 ustawy. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawa administracyjnego panuje utrwalony pogląd, że przepisy, które ustanawiają odpowiedzialność karnoadministracyjną i dyscyplinarną zawodową, z uwagi na swój prawnokarny charakter, muszą być interpretowane i stosowane w sposób bardzo ścisły, a do kary administracyjnej czy też dyscyplinarnej w pełni ma zastosowanie zasada prawa karnego nulla poena sine lege, co oznacza, że nie można stosować w tym postępowaniu środków prawnych nieprzewidzianych wyraźnie w ustawie. Sam wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w uzasadnieniu skargi, że organ w sposób precyzyjny określił jakie normy zostały naruszone i w ten sposób zakończył proces subsumcji, opierając się na art. 130 ustawy, jako jedynej dopuszczalnej materialnoprawnej podstawie rozstrzygnięcia badanej sprawy. Ponadto wskazał, że konstrukcja art. 130 ust. 1 ustawy dopuszcza w jego ocenie załatwienie sprawy administracyjnej poprzez stwierdzenie naruszenia obowiązku przy równoczesnym odstąpieniu od wymierzenia sankcji administracyjnej i tego rodzaju rozstrzygnięcie dokonywane na tle art. 130 ust. 1 ustawy ma miejsce w warunkach uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może podzielić takiego rozumienia uznania administracyjnego, które przewiduje możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy nieprzewidzianego w ustawie, a stworzony przez organ administracji na użytek sprawy, chociażby nawet kierował się on słusznymi względami wobec strony. Organ administracji publicznej a także i sąd administracyjny nie mogą zastąpić ustawodawcy w regulowaniu danej materii działania administracji, a szczególnie tak wrażliwej jak odpowiedzialność zawodowa i karnoadministracyjna za naruszenie prawa. Być może trafnym postulatem de lege ferenda odnośnie przepisu art. 130 omawianej ustawy byłoby wprowadzenie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, ale pozostaje to tylko postulatem, a nie instytucją prawnie obowiązującą w świetle przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. W każdym razie nie można uznać treści zaskarżonej decyzji za twórczą wykładnię przepisu art. 130 ustawy, gdyż po prostu przepis ten nie przewiduje odstąpienia od wymierzenia kary i sugerowana przez Komisję Nadzoru Finansowego wykładnia tego przepisu jest niczym innym jak pozaustawowym rozszerzeniem środków prawnych odpowiedzialności zawodowej przewidzianych w tym przepisie. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.