II OSK 1747/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. T. i G. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 854/07 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. T. i G. T. na rzecz J. S. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. M. T. i G. T. wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 854/07) uchylającego decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekty budowlane i udzielił "[...]" s.c. – M. T. i G. T. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz budynku mieszkalnego wolnostojącego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W.. Z wnioskiem o wznowienie tego postępowania wystąpił J. S., właściciel położonej w pobliżu terenu inwestycji działki nr [...]. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. wydaną na podstawie art. 19, 104 i 145 § 1 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Organ stwierdził w uzasadnieniu tej decyzji, iż nieruchomość J. S. nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem przedmiotowej inwestycji, gdyż jest oddzielona od niej ulicą [...] i dlatego J. S. nie był stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wniosek o wznowienie postępowania został więc złożony przez osobę niebędącą stroną postępowania, co skutkowało odmową wznowienia postępowania. Decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r., który uznał odwołanie J. S. za nieuzasadnione. Na tę ostatnią decyzję J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zakwestionował ustalenie, iż należąca do niego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził, że odmowa wznowienia postępowania możliwa jest w razie gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalna albo gdy strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. W myśl art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminów z art. 148 K.p.a. Na tym etapie organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednak, że jeżeli wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracyjny może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie co do tego, czy przysługiwał mu przymiot strony postępowania. W rozpoznawanej sprawie kwestia oceny, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony, powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wznowieniu postępowania a właściwą formą rozstrzygnięcia tego jak i istoty sprawy powinna być decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 K.p.a. Skoro więc zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem tych przepisów, a nadto z podaniem wadliwych i niepełnych podstaw prawnych, to podlegają one uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c/ p.p.s.a. W skardze kasacyjnej od wymienionego wyroku M. T. i G. T. zarzucili naruszenie art. 149 § 3 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez dokonanie wadliwej wykładni tych przepisów. Skarżący podnieśli, że gdyby nawet organy administracyjne rzeczywiście naruszyły przepisy postępowania, to brak jest podstaw do przyjęcia, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie zebrano bowiem wystarczający materiał do ustalenia, że J. S. nie służyły w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę prawa strony. Z tych względów skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni i wskazał na prawidłowy sposób zastosowania przepisu art. 149 § 3 K.p.a. a także innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących wznowienie postępowania. Należy w pełni podzielić zasadność stwierdzenia tego Sądu, iż we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a K.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 K.p.a. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 K.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnie fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 K.p.a. nie został zachowany skutkuje – zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. – odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Wskazana wykładnia przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego jest bezspornie przyjmowana w orzecznictwie i doktrynie. Należy tu wskazać – oprócz wyroków NSA powołanych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji – wyroki NSA z 13 listopada 1987 r.) sygn. akt I SA 1326/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 80) i z 20 czerwca 1991 r. (sygn. akt 487/91, ONSA nr 2, poz. 50). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w pierwszym z tych wyroków, że "postanowienie o wznowieniu postępowania (art. art. 149 § 1 K.p.a.) jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki prawne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.), mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 K.p.a." Zarzut skargi kasacyjnej jest więc nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie bowiem zauważył, że ustalenie w fazie stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania, bez przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, że wniosek o wznowienie został złożony przez osobę niebędącą stroną, naruszyło omówione wyżej przepisy. W tej sytuacji skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.