III SA/Wa 4128/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie Asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), Asesor WSA Aneta Trochim-Tuchorska, Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w C., na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela - Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C., prowadził wobec K. P. (zwanej dalej "Stroną" lub "Skarżącą") postępowanie egzekucyjne. Obejmowało ono należności z tytułu podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące od grudnia 1999 r. do czerwca 2000 r., których podstawą były decyzje z dnia [...] sierpnia 2005 r. Odpisy tytułów wykonawczych doręczono Skarżącej wraz z zawiadomieniami o zajęciu rachunków bankowych w dniu 21 października 2005 r. W dniu 28 października 2005 r. organ egzekucyjny sporządził nadto protokół o stanie majątkowym Skarżącej i dokonał zajęcia samochodu ciężarowo-dostawczego marki M.. Pismem z dnia 26 października 2005 r. Strona wystąpiła do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. z wnioskiem "o wstrzymanie egzekucji należności pieniężnych", powołując się na okoliczność zaskarżenia egzekwowanych decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w C., zajmując stanowisko jako wierzyciel, w postanowieniu z dnia [...] listopada 2005 r. odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o które wystawione zostały tytuły wykonawcze. Z kolei postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w C., uznając powyższe pismo Strony za wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, odmówił jego zawieszenia. Pismem z dnia 21 listopada 2005 r. Strona wniosła zażalenie na postanowienie z dnia [...] listopada 2005 r., żądając ponownego rozpatrzenia wniosku z dnia 26 października 2005 r. i wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. uchylił postanowienie z dnia [...] listopada 2005 r. w całości i umorzył postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W motywach stwierdził, iż z zażalenia wynika, że Strona oczekuje rozpatrzenia swojego wniosku w trybie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Oznacza to, iż właściwym organem do załatwienia tego wniosku w pierwszej instancji jest Dyrektor Izby Skarbowej w K.. W tej sytuacji postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania należało uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć postępowanie w tym przedmiocie. Równocześnie drugim postanowieniem z dnia 30 grudnia 2005 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K., działając w trybie art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.p.e.a.", wydał postanowienie, w którym rozpatrując wniosek z dnia 26 października 2005 r. odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając rozstrzygnięcie podniósł, że aby wstrzymać postępowanie egzekucyjne musi zaistnieć "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawiający za wstrzymaniem, a za takowy zdaniem organu nie można było uznać okoliczności powoływanych przez Stronę we wniosku z dnia 26 października 2005 r. oraz w jego uzupełnieniu zawartym w zażaleniu z dnia 21 listopada 2005 r. Organ nadzoru zwrócił uwagę, iż dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym zobowiązanie podatkowe jest wymagalne. Nie wstrzymano bowiem wykonania decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., którymi orzeczono o odpowiedzialności podatkowej Strony za zaległości podatkowe spółki B. w podatku od towarów i usług, zweryfikowanych następnie w postępowaniu odwoławczym decyzjami Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] listopada 2005 r., a następnie zaskarżonymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Za szczególny przypadek nie uznano także podnoszonej w zażaleniu argumentacji, iż próba dokonania egzekucji orzeczonych zaległości z prywatnego majątku Strony, pozbawi ją i rodzinę środków do życia. Zwrócono przy tym uwagę, że z samej swej istoty egzekucja niesie określone dolegliwości dla osoby zobowiązanej. Jest to jednak następstwem braku dobrowolnego wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Pismem z dnia 6 stycznia 2006 r. Strona złożyła zażalenie na postanowienie z dnia [...] grudnia 2005 r. odmawiające wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Podtrzymała stanowisko wcześniej prezentowane. Wskazała, iż wobec jej osoby prowadzona jest egzekucja w sytuacji, gdy nie dokonano wystarczających działań egzekucyjnych wobec spółki B., a ponadto prowadzi się wobec niej egzekucję mimo, iż znajduje się w ciężkiej sytuacji materialnej. Dodatkowo Strona postawiła zarzuty wobec decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W motywach rozstrzygnięcia, powołując się na treść art. 23 u.p.e.a., podkreślił, że za szczególne przypadki uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego uznaje się takie sytuacje, które są niezależne od sposobu postępowania zobowiązanego. Sytuacja Strony wynikająca z faktu prowadzenia wobec niej egzekucji do takich - w ocenie organu - nie może być zaliczona. Podobnie, okoliczność zaskarżenia egzekwowanych decyzji do sądu administracyjnego nie stanowi o istnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku", mającego przemawiać za wstrzymaniem tegoż postępowania. W skardze z dnia 2 listopada 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] września 2006 r. i merytoryczne rozpoznanie sprawy bądź o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 22 § 2 i art. 23 § 6 u.p.e.a. oraz art. 108 § 3, art. 121 § 1, art. 122, art. 124 i art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "O.p.". W uzasadnieniu skargi podtrzymała swoją dotychczasową argumentację. Zakwestionowała właściwość miejscową organu w zakresie wydania postanowień oraz wskazała na dwukrotne rozpatrzenie tej samej sprawy, przez dwa różne organy, tj. przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. i Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C.. Nadto, rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Skarbowej w K. nie spełnia oczekiwań Skarżącej, gdyż według niej, nie zostały rozpatrzone wszystkie "aspekty" zawarte w zażaleniu z dnia 21 listopada 2005 r. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę powtórzył stanowisko o braku podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego i wniósł o oddalenie skargi. Zarzut dwukrotnego rozpatrzenia wniosku z dnia 26 października 2005 r. uznał za chybiony wywodząc, iż postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] listopada 2005 r. zostało potraktowane przez organ egzekucyjny jako stanowisko wierzyciela, przed wydaniem rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym w art. 23 u.p.e.a. Jego zdaniem w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej, gdyż te nie mają zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym. W postępowaniu o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie można było też badać zasadności przeniesienia odpowiedzialności z tytułu zaległości w podatku od towarów i usług na Skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a zarzuty w niej zawarte okazały się chybione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie sądu podlega zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowienia) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku załatwiania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy; rozstrzyga przy tym, w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] września 2006 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Wobec braku naruszeń prawa o takim ciężarze gatunkowym nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak tego żądano w skardze. Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznanej sprawie było postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] września 2006 r. wydane w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Z tej racji Skarżąca nie mogła skutecznie w tak nakreślonych ramach stawiać zarzutów odnoszących się do innego przedmiotu. Chybiona zatem była argumentacja skargi odnosząca się do kwestii związanych z odpowiedzialnością spółki B. za zobowiązania w podatku od towarów i usług, tudzież wątpliwości zgłaszane w płaszczyźnie przeniesienia odpowiedzialności za zaległości podatkowe tej spółki ma Skarżącą. Sąd w tym postępowaniu nie mógł także oceniać legalności postanowień wydanych w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, jak również postanowienia wierzyciela z dnia [...] listopada 2005 r. Zauważyć jedynie należało, że to ostanie z wymienionych postanowień nie było postanowieniem organu egzekucyjnego, tj. organu uprawnionego do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7 u.p.e.a.), lecz zostało wydane przez wierzyciela, tj. podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Dla postępowania w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego było przy tym ono zbędne (nie wywoływało skutków prawnych dla tego przedmiotu), jako że stanowisko wierzyciela (jego zgoda lub odmowa) ma znaczenie wówczas, gdy postępowanie egzekucyjne dotyczy innych należności pieniężnych niż pozostających we właściwości urzędów skarbowych (art. 23 § 8 u.p.e.a.). W rozpoznanej sprawie postępowanie egzekucyjne dotyczyło należności pieniężnych z tytułu podatku od towarów i usług za poszczególne okresy rozliczeniowe od grudnia 1999 r. do czerwca 2000 r., czyli takich należności, które pozostają w gestii urzędów skarbowych. Zważyć przy tym należało, że wydanego w sprawie rozstrzygnięcia Minister Finansów nie opierał na przywołanym postanowieniu wierzyciela. W ocenie Sądu bezzasadny był zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2006 r. z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. zarzut naruszenia art. 23 § 6 w związku z art. 22 § 2 u.p.e.a. Stwierdzić bowiem należało, iż organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną są właściwe do wstrzymania na czas określony postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ (art. 23 § 6 u.p.e.a.). W rozpoznanej sprawie egzekucję administracyjną prowadził Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w C.. Skarżąca w skardze podnosiła, że ten organ był dla niej właściwy ze względu na jej miejsce zamieszkania, a kwestionowała właściwość Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C.. Organami sprawującymi nadzór nad egzekucją administracyjną są organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji (art. 23 § 1 u.p.e.a.). Dla organu egzekucyjnego - Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. organem nadzoru był Dyrektor Izby Skarbowej w K., co wynika z art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 18 u.p.e.a. Ten organ wydał w pierwszej instancji postanowienie w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Organem odwoławczym w takiej sytuacji jest minister właściwy do spraw finansów publicznych, o czym stanowi art. 23 § 5 u.p.e.a. Minister Finansów wydał zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2006 r. Oba ze wskazanych postanowień w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego zostały zatem wydane przez właściwe w tej sprawie organy. Dodać należy, że zaskarżone postanowienie Ministra Finansów zapadło w wyniku złożenia przez Stronę zażalenia z dnia 6 stycznia 2006 r. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2005 r., nie zaś - jak wadliwie wywodzi Skarżąca w skardze - na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] listopada 2005 r. Stąd też nieporozumieniem jest stawianie zarzutu, jakoby przez niewłaściwość tego ostatniego - jak uważa Strona - niewłaściwym dla wydania zaskarżonego postanowienia był Minister Finansów. Z kolei zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 121 § 1, art. 122, art. 124 i art. 187 § 1 O.p. należało uznać za chybione z tej przyczyny, iż wskazane przepisy nie znajdują zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym. Podstawę prawną wydanego postanowienia stanowiły przepisy zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast w sytuacji, gdy przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 18 u.p.e.a. Nietrafny był również zarzut dotyczący naruszenia art. 108 § 4 O.p. (w skardze mylnie oznaczony jako "art. 108 § 3"). Zgodnie z tym przepisem egzekucja zobowiązania wynikającego z decyzji o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej może być wszczęta dopiero wówczas, gdy egzekucja z majątku podatnika okazała się w całości lub w części bezskuteczna. Zarzut wywodzony z tej podstawy nie mógł być skutecznie podnoszony w postępowaniu w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego w trybie art. 23 u.p.e.a. Strona swoim wnioskiem z dnia 26 października 2005 r. zainicjowała postępowanie w takim właśnie przedmiocie. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie może jednak realizować celów, dla których przewidziane są inne środki prawne dostępne zobowiązanemu. Strona w postępowaniu egzekucyjnym może, dla ochrony swych praw, korzystać z różnych środków. W szczególności zastrzeżenia Strony co do dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być podstawą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (art. 33 pkt 6 u.p.e.a) lub stanowić uzasadnienie dla wniosku o umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.). Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 23 § 6 u.p.e.a. zwrócić należało uwagę, że Skarżąca zasadność zastosowania tego przepisu wywodziła w istocie z dwóch okoliczności, tj. zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzji objętych postępowaniem egzekucyjnym, a także ze względu na ciężką sytuację materialną jej i rodziny. Minister Finansów stwierdził natomiast, że powyższe okoliczności nie wypełniają normy art. 23 § 6 u.p.e.a. i nie przemawiają za wydaniem rozstrzygnięcia, którego strona się domagała. Jak słusznie podnosi organ, w rozpoznanej sprawie kluczowe znaczenie mają postanowienia wskazanego wyżej przepisu. Stanowi on, że organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. W przedmiotowej sprawie przede wszystkim podkreślenia wymaga, że instytucja powyższa jest zbudowana przy zastosowaniu tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest zaś konstrukcją prawną pozwalającą organowi na wybór konsekwencji prawnych zaistnienia sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Organ sprawujący nadzór nad egzekucją może zatem, ale nie musi, dokonać wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Uznanie to jest ograniczone zwrotem niedookreślonym, jakim jest użyty w treści przepisu zwrot "szczególnie uzasadnione przypadki". W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści takie zwroty, stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiemu lub innemu zwrotowi niedookreślonemu, może, lecz nie musi prowadzić do pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia wymaga również kwestia, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny okoliczności, lecz w możliwości negatywnego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu występowania przesłanki przewidzianej w przepisie o charakterze uznaniowym. Prawem do wstrzymania czynności egzekucyjnych dysponuje organ, o którym mowa w art. 23 § 6 u.p.e.a., a zatem kwestii tej nie rozstrzyga Sąd. Sąd nie mógł zatem merytorycznie załatwić wniosku Skarżącej w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, czego domagano się w skardze przy jednoczesnym wnioskowaniu o uchylenie postanowienia Ministra Finansów (w skardze mylnie rozstrzygnięcie wydane przez Ministra Finansów określano "decyzją"). Kontrola sądowa rozstrzygnięć uznaniowych sprowadza się do zbadania, czy organy działały w granicach prawa i czy rozważyły wszystkie zgłoszone okoliczności w sposób przekonywający. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, oba te kryteria zostały spełnione. Trudna sytuacja materialna Skarżącej oraz wniesienie skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, jako podstawowe argumenty mające przemawiać za wstrzymaniem postępowania egzekucyjnego, zasadnie nie zostały zakwalifikowane przez organy orzekające jako mieszczące się w "szczególnie uzasadnionych przypadkach" wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Istotą bowiem egzekucji jest jej dolegliwość i jak najszybsze wyegzekwowanie należnych zobowiązań. Do wszczęcia tego postępowania dochodzi w przypadku braku dobrowolnej zapłaty zaległości ciążących na zobowiązanym. Ponadto, jak słusznie podkreślił organ wstrzymanie postępowania egzekucyjnego powoduje jedynie przesunięcie w czasie zapłaty zaległości dochodzonych w tym postępowaniu poprzez wzrost odsetek za zwłokę, a ta okoliczność nie wpływa korzystnie na sytuację finansową zobowiązanej. Brak więc było przesłanek do wstrzymania postępowania egzekucyjnego, co z kolei zobligowało je do odmowy wstrzymania tego postępowania. Pozostałe zaś argumenty Strony, z przyczyn już omówionych, nie mogły rzutować na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organ nadzoru oraz organ odwoławczy prawidłowo dokonały analizy okoliczności podnoszonych przez Skarżącą, a postępowanie prowadziły zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W zaskarżonym do Sądu postanowieniem Minister Finansów w sposób wyczerpujący omówił stan faktyczny sprawy, motywy którymi kierował się wydając swoje rozstrzygnięcie, a także przepisy prawa które stanowiły jego podstawę prawną. Sąd nie dopatrzył się, aby we wskazanym zakresie ocena organów wykraczała poza dozwoloną prawem zasadę swobodnej oceny dowodów. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.