II SA/Gl 106/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek ( spr. ) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant starszy referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Zakładu "A" B. S. i W. S. Spółka Jawna z siedzibą w K. na zarządzenie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wymagań dla przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie na świadczenie usług komunalnych 1) stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane w części z naruszeniem prawa, a mianowicie co do zapisu § [...] ust. [...] i orzeka, że w tym zakresie zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu, 2) zasądza od Gminy C. na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236 poz. 2008 ), określił wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na świadczenie usług w zakresie : 1) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, 2) opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W § [...] ust. [...] tegoż zarządzenia ustalono, że przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia deklaracji o nieprzeciążaniu pojazdów do transportu odpadów. Natomiast w świetle § [...] i § [...], zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania z mocą obowiązywania od dnia ogłoszenia, zaś podanie do publicznej wiadomości nastąpi poprzez ogłoszenie w lokalnej prasie i na stronie internetowej Urzędu Miasta C.. Pismem z daty [...] r., które wpłynęło do UM C. w dniu [...] 2006 r. Zakład "A" B. S. i W. S. Spółka Jawna z siedzibą w K. jako podmiot ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, wezwała organ gminy do usunięcia naruszenia prawa w zakresie zapisu § [...] ust. [...] zarządzenia jako niezgodnego z art. 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisami rozp. Min. Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia ( Dz. U. z 2006 r. Nr 5, poz. 33), które to przepisy nie przewidują obowiązku złożenia deklaracji o nieprzeciążaniu pojazdów do transportu odpadów. W odpowiedzi na wezwanie Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa UM w C., wyjaśnił, że na podstawie kwestionowanego zarządzenia możliwe jest nałożenie wymagania w zakresie złożenia deklaracji o nieprzeciążaniu pojazdów, bowiem powyższych kryteriów i wymagań nie należy łączyć z art. 8 pkt 1 ustawy, zaś wskazane rozp. określa w § 2 pkt 1 ppkt 1, iż wymagania, jakie powinien spełnić przedsiębiorca dotyczą: opisu wyposażenia technicznego uwzględniającego wymagania dotyczące pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej. Odpowiedź została nadana na adres skarżącej spółki za pośrednictwem poczty w dniu [...] 2006 r. W skardze do sądu administracyjnego, wniesionej w dniu [...] 2006 r. Zakład "A" B. S. i W. S., Spółka Jawna w K., wniosła o stwierdzenie nieważności względnie niezgodności z prawem § 1 ust. 2 zarządzenia jako wydanego z naruszeniem art. 7 ust. 3a i art. 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz rozp. wykonawczego. Nadto, skarżąca spółka domagała się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzucono, że art. 8 ustawy wymienia zamknięty katalog danych i dokumentów jakie obowiązany jest przedłożyć przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia wraz z wnioskiem, nie przewidując złożenia deklaracji o której mowa kwestionowanym zarządzeniu. Nadto, zdaniem skarżącej, powołane rozp. M.Ś. podaje jedynie kryteria, według jakich należy dokonywać opisu wyposażenia technicznego, nie zawierając upoważnienia do żądania przez organ deklaracji. Stąd też kwestionowany zapis został wprowadzony do przedmiotowego aktu prawnego bez upoważnienia, zwłaszcza ustawowego. Uzasadniając interes prawny we wniesieniu skargi, Spółka podała zaś, że jest przedsiębiorcą, ubiegającym się o wydanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych na terenie miasta C.. Organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podkreślając, że zakaz przeciążania pojazdów przeznaczonych do transportu wynika z przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ). Nadto, w toku rozprawy sądowej pełnomocnik organu wyjaśniła, że odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa udzielono z upoważnienia Prezydenta C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Trafny jest bowiem zarzut, iż zakwestionowany zapis § 1 ust. 2 zarządzenia, wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 7 ust. 3 a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Na tej podstawie wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uwzględniając m.in. opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Wskazać bowiem przyjdzie, iż rozp. Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz.U. z 2006r. Nr 5, poz.33 ), wydane na podstawie art. 7 ust. 7 ustawy, jednoznacznie wskazuje, że wymagania obejmują opis wyposażenia technicznego, uwzględniający wymagania dotyczące pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej, określa się w sposób zgodny z wojewódzkim i gminnym planem gospodarki odpadami oraz obowiązującymi przepisami, w tym regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ( § 2 cyt. rozp.). Pod pojęciem opisu wyposażenia technicznego, dotyczącego pojazdów, nie można zaś rozumieć deklaracji ( oświadczenia ) przedsiębiorcy o nieprzeciążaniu pojazdów do transportu odpadów. Deklaracja taka obliguje bowiem do określonego zachowania i nie ma żadnego związku z wyposażeniem technicznym pojazdu, lecz sposobem jego załadunku. Tymczasem rygory w tym zakresie jak i skutki naruszenia tych wymagań, wynikają z odrębnej regulacji, zawartej w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym ( tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), przy czym przepis art. 64 tej ustawy, przewiduje wydanie zezwolenia na przejazdy pojazdów nienormatywnych. Rodzi się więc pytanie, jaki sens miałoby składanie tego rodzaju deklaracji, skoro ustawodawca umożliwił przejazd pojazdów przeciążonych pod warunkiem uzyskania zezwolenia. W żadnym wypadku organ wykonawczy gminy nie może więc odmiennie regulować materii ustawowej i to zawartej w innym akcie prawnym, niż stanowiącym podstawę prawną do wydania zarządzenia przez organ gminy. Tego rodzaju deklaracja, o której mowa w § 1 ust. 2 zaskarżonego zarządzenia, nie może też stanowić dokumentacji, poświadczającej że przedsiębiorca spełnia warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności objętej zezwoleniem ( art. 8a ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Stąd też sąd administracyjny podzielił zarzut skargi naruszenia prawa, a mianowicie art. 7 ust. 3a powołanej ustawy i na tej podstawie orzekł o niezgodności z prawem kwestionowanego zapisu § [...] ust. [...] zarządzenia Prezydenta C., mając na uwadze upływ 1 roku od podjęcia aktu. Orzeczenie sądu oparto na przepisie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 94 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Nadto, działając na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny orzekł o niewykonalności zaskarżonego zarządzenia w zakresie uwzględniającym skargę, do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zdaniem składu orzekającego, kwestionowane zarządzenie nie ma bowiem waloru aktu prawa miejscowego. Ustawodawca taką rangę nadał bowiem jedynie regulaminowi utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, co jednoznacznie wynika z treści art. 4 ust. 1 ustawy ( w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. – Dz. U. Nr 175, poz. 1458). W przypadku zarządzenia organu wykonawczego z art. 7 ust. 3 a tej ustawy, nie zawarto zaś zapisu, iż jest on aktem prawa miejscowego, co koreluje zarówno z art. 41 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis przewiduje stanowienie aktów prawa przez radę gminy, jak i z treścią art. 7 ust. 7 ustawy ( dodanego powyższą ustawą nowelizującą ), stanowiącego podstawę do wydania rozporządzenia przez właściwego ministra, które to rozporządzenie określa także sposób publikacji zarządzenia ( na stronach internetowych i tablicach ogłoszeń ). Tymczasem akty prawa miejscowego podlegają ogłoszeniu w dziennikach urzędowych województw. Zarządzenie to w istocie stanowi więc zbiór obowiązujących przepisów prawa i jest adresowane do konkretnych podmiotów, tj. przedsiębiorców samo w sobie nie tworząc żadnych norm powszechnie obowiązujących. Skład orzekający w tym względzie podzielił pogląd zawarty w glosie K. Gruszeckiego do wyroku NSA z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 394/05/Glosa 2007/2/143-t.1), nie podzielając stanowiska zaprezentowanego w tymże wyroku NSA, jak i w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1311/05/nie publ.). O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek strony skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.