I OSK 746/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA : Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. (dawniej J.) od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1319/07 odrzucającego skargę A. J. na pismo Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie użytkowania sprzętu komputerowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1319/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. J. (obecnie A. S.) na pismo Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie użytkowania sprzętu komputerowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. A. J. pismem z dnia 27 lipca 2007 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie użytkowania sprzętu komputerowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej wniósł o odrzucenie skargi, a w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał na brak jurysdykcji sądu administracyjnego w zakresie przedmiotu zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ sprawa, której dotyczy nie należy do jego właściwości. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 184 zd. 1 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a zakres tej kontroli ustawodawca określił w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W myśl tego ostatniego przepisu sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1), a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 (§ 2). Sąd I instancji przytoczył także treść § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Następnie Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie odniósł powołane unormowania do treści skargi A. J.. Sąd stwierdził bowiem, że treść skargi wskazuje, że przedmiotem żądań skarżącego jest roszczenie do samokształcenia w zakresie obsługi komputera i aplikacji komputerowych, wynikające z treści art. 102 ust. 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. 1997 r., Nr 90, poz. 557 ze zm.), zwanej dalej k.k.w. Zestawiając treść przywołanego przepisu k.k.w. z zakresem kognicji sądów administracyjnych, WSA w Warszawie uznał, że kwestia uprawnienia osoby skazanej do użytkowania sprzętu komputerowego w zakładzie karnym nie mieści we właściwości sądów administracyjnych. Powyższe rozważania Sąd uzupełnił o stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie miał art. 110a § 2 k.k.w., stosownie do treści którego dyrektor zakładu karnego może zezwolić skazanemu na posiadanie w celi sprzętu audiowizualnego, komputerowego oraz innych przedmiotów jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza zasad porządku prawnego i bezpieczeństwa w zakładzie karnym. Analizując treść przepisu art. 102a Sąd zauważył, że zarówno wyrażenie zgody na użytkowanie sprzętu komputerowego, jak również jej brak, nie następuje w formie decyzji administracyjnej, a tym samym nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych. Dalej zaś WSA w Warszawie zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie skazany może jedynie składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie, a nadzór nad legalnością i prawidłowością wykonywania kary pozbawienia wolności sprawuje sędzia penitencjarny. W końcowej części uzasadnienia Sąd I instancji dodatkowo podniósł, że zawarty w skardze zarzut o uprzednim uznaniu się przez sąd powszechny za niewłaściwy do rozpoznania sprawy jest niesłuszny, ponieważ pismo sędziego penitencjarnego z dnia [...] czerwca 2007 r., sygn. [...], w którym mowa o braku podstaw do merytorycznego ustosunkowania się do wniosku skarżącego, nie może zostać uznane za postanowienie, w którym sąd ten uznał się za niewłaściwy. Z tych względów WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a., odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia złożył A. S. (d. J.) reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu w osobie adwokata R. M. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1319/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie postanowienia o odrzuceniu skargi w całości. Opierając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a na wypadek, gdyby zarzut ten nie został uwzględniony także zarzut naruszenia art. 58 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasator stwierdził, że wydając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł się na twierdzeniu, że decyzja dyrektora zakładu karnego (lub aresztu śledczego) o zezwoleniu skazanemu na posiadanie w celi sprzętu audiowizualnego, komputerowego oraz innych przedmiotów (art. 110 § 2 w zw. z art. 102 pkt 5 k.k.w.) nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ale zarazem nie wyjaśnił jaki wobec tego w istocie charakter ma taka "decyzja". Pełnomocnik uznał, że Sąd nie wyjaśnił tej kwestii. Podniósł, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazanie na właściwość sądów powszechnych i określone uprawnienia nadzorcze sędziów penitencjarnych nie wykluczają wcale możliwości uznania niektórych decyzji dyrektorów zakładów karnych za decyzje administracyjne. Dalej podał, że nawet, gdyby przyjąć, że decyzja dyrektora zakładu karnego nie korzysta z przymiotu decyzji administracyjnej, to i tak należało wyjaśnić, czy tego rodzaju akt nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) bądź też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4), czego Sąd, jego zdaniem, w ogóle nie uczynił. Tym samym, według pełnomocnika, odrzucenie skargi bez przeprowadzenia analizy charakteru prawnego decyzji dyrektora zakładu karnego było bezpodstawne lub co najmniej przedwczesne. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, choć dyrektor zakładu karnego jest organem postępowania karnego wykonawczego, to sprawuje władztwo administracyjne, a okoliczność tę potwierdza fakt, że – po pierwsze - zakład karny jest zakładem administracyjnym, - po drugie – że stosunek prawny pomiędzy kierującym tym zakładem dyrektorem a skazanym oparty jest na zasadzie podporządkowania (art. 72 i n. k.k.w.) oraz – po trzecie - że k.k.w. posługuje się pojęciem "administracji" zakładów karnych, aresztów śledczych oraz innych miejsc, w których przebywają osoby pozbawione wolności (art. 33 § 1 i n. k.k.w.). W ocenie kasatora oznacza to, że działalność dyrektora zakładu karnego podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik odniósł się do postawionego zarzutu naruszenia art. 58 § 4 p.p.s.a. i, jak podkreślił, związanych z nim konstytucyjnych gwarancji prawa obywatela do sądu. Pełnomocnik stwierdził, że w świetle powyższych gwarancji wątpliwości budzi stwierdzenie Sądu I instancji, zgodnie z którym prawo skarżącego do sądu może zostać zrealizowane poprzez "nadzór nad legalnością i prawidłowością wykonywania kary pozbawienia wolności sprawowany przez sędziego penitencjarnego". W nawiązaniu do powyższego podkreślił, że w sprawie skarżącego sędzia penitencjarny faktycznie odmówił zajęcia się sprawą i dokonania kontroli działalności administracji zakładu karnego. Kasator zaznaczył ponadto, że rozpoznania sprawy odmówił także Sąd Rejonowy w Białymstoku, I Wydział Cywilny i postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. akt [...], (kopię postanowienia załączono do skargi kasacyjnej) odrzucił pozew skarżącego podając w uzasadnieniu, że "właściwą drogą do ustalenia i realizacji praw powoda określonych w pozwie jest zaskarżenie decyzji dyrektora Aresztu Śledczego w Białymstoku w trybie administracyjnym". W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Generalny Służby Więziennej, reprezentowany przez radcę prawnego A. P., wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając zajęte stanowisko procesowe organ jako błędną uznał tezę skarżącego, że Sąd w rozpoznanej sprawie naruszył art. 3 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zdaniem organu, skarżący w skardze kasacyjnej podjął nieudolną próbę wykazania, że pismo Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w sprawie użytkowania sprzętu komputerowego miało charakter decyzji administracyjnej. Organ za nietrafny uznał także zarzut naruszenia art. 58 § 4 p.p.s.a. i wyjaśnił, że pojęcia "sąd cywilny" nie należy utożsamiać z pojęciem "sąd powszechny" bowiem sądem powszechnym jest również sąd karny, w tym sąd penitencjarny. W ocenie organu, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika natomiast, że w sprawie właściwy jest sędzia penitencjarny, a nie sąd penitencjarny i z tego też powodu sąd penitencjarny nie wydał postanowienia o odrzuceniu pisma skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Natomiast w myśl art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie mimo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie odrzucił skargę A. S. i prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznając, że skarga na pismo Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] nie podlega kognicji sądu administracyjnego, jednak w uzasadnieniu postanowienia Sąd błędnie uznał, że zaskarżone pismo jest zezwoleniem (odmową wydania zezwolenia) wydawanym przez dyrektora zakładu karnego skazanemu na posiadanie w celi sprzętu audiowizualnego, komputerowego oraz innych przedmiotów, o którym mowa w art. 110a § 2 k.k.w. Z treści skargi wynika bowiem bezspornie, że przedmiotem zaskarżenia skarżący uczynił pismo z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] podpisane z upoważnienia Dyrektora Generalnego Służby Więziennej przez starszego specjalistę w Biurze Kontroli i Inspekcji Centralnego Zarządu Służby Więziennej. Pismo to przekazało Centralnemu Zarządowi Służby Więziennej, wg właściwości, Ministerstwo Sprawiedliwości Departament Wykonania Orzeczeń i Probacji przy piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Przedmiot skargi nie dotyczył zatem, jak przyjął WSA w Warszawie, roszczeń skarżącego do samokształcenia w zakresie obsługi komputera i aplikacji komputerowych przewidzianych w art. 102 ust. 5 k.k.w., a tym bardziej realizacji uprawnienia skazanego wymienionego w art. 110a § 2 k.k.w, które przypisano zresztą do kompetencji dyrektora zakładu karnego, a nie Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Z kolei analiza treści zaskarżonego pisma wskazuje, że powołane pismo stanowi skargę na sposób rozpatrywania skarg A.J. przez Centralny Zarząd Służby Więziennej. Skoro zatem skarżący jednoznacznie określił przedmiot swojej skargi, to zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia rozważania Sądu I instancji co do charakteru prawnego decyzji dyrektora wydanej w oparciu o art. 110a § 2 k.k.w. były bezprzedmiotowe. Z powyższych względów niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wiążąc je ściśle z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej oceny prawnej działań dyrektora zakładu karnego podejmowanych na podstawie art. 110a § 2 k.k.w. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawa ze skargi A. J. nie podlegała kognicji sądu administracyjnego, ale z odmiennych przyczyn od powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jak wskazano powyżej wniesiona do WSA w Warszawie skarga dotyczyła skargi w sprawie sposobu rozpatrzenia skarg A. J. kierowanych przez niego do Centralnego Zarządu Służby Więziennej, co w konsekwencji oznacza, że dotyczyła ona postępowania skargowo – wnioskowego regulowanego przepisem art. 6 § 2 k.k.w., przepisami działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46), oraz, wydanymi na podstawie art. 249 § 3 pkt 3 k.k.w., przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. Nr 151, poz. 1467). Wszystkie wymienione przepisy stanowią realizacją przyznanego każdemu prawa składania petycji, wniosków i skarg do organów władzy publicznej oraz organizacji i instytucji społecznych (art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Postępowanie to ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności w nim podejmowanych nie stosuje się przepisów działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo - wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno - techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu sprawy (art. 238 § 1 k.p.a.), które także nie jest decyzja administracyjną ani aktem o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII k.p.a., czy też szczególnych przepisów przywołanych rozporządzeń: Rady Ministrów i Ministra Sprawiedliwości, nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 p.p.s.a. Stąd też do postępowań prowadzonych w ich oparciu nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu (por. postanowienia NSA: z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OZ 1133/06, LEX nr 321541 i z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1110/04, LEX nr 171200 oraz wyrok NSA z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt I OSK 105/05, LEX nr 194985). Na uwzględnienie nie zasługuje również drugi z poniesionych zarzutów, a mianowicie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 4 p.p.s.a. Przepis ten zawiera regułę kolizyjną mającą zastosowanie w przypadku powstania sporu kompetencyjnego. Nakazuje on sądowi administracyjnemu przyjęcie swej właściwości w sprawie, jeżeli wcześniej w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", LexisNexis 2006, Wyd. 2, str. 179). W takiej sytuacji sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powołaniem się na brak swojej właściwości. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego usiłuje dowieść, że w sprawie jego mocodawcy sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, a to z kolei obliguje sąd administracyjny do merytorycznego rozpoznania skargi. Zarzut ten jest jednak chybiony. Uzasadniając powyższy zarzut kasator załączył do skargi kasacyjnej (k. 126 akt Sądu I instancji), kopię postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku I Wydział Cywilny, sygn. akt [...], którym Sąd ten odrzucił pozew A. S. z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej w sprawie z jego powództwa o ustalenie (art. 199 § 1 k.p.c. w zw. z § 3). Nie można zatem podzielić poglądu kasatora, że w tej samej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, skoro pozew odrzucony przez sąd powszechny był pozwem przeciwko Skarbowi Państwa – Aresztowi Śledczemu w Białymstoku o ustalenie prawa (art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego), w tym przypadku o ustalenie prawa do samokształcenia w zakresie obsługi sprzętu i aplikacji komputerowych przy użyciu sprzętu komputerowego podczas odbywania kary pozbawienia wolności (v. uzasadnienie postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku). W dalszej konsekwencji nie można zatem uznać, że była to sprawa tożsama ze sprawą ze skargi na pismo Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Nie ma przy tym znaczenie okoliczność, że skarżący w uzasadnieniu pozwu wskazał, że decyzją dyrektora Aresztu Śledczego w Białymstoku odmówiono mu realizacji przysługującego mu prawa do samokształcenia, ponieważ przepisy k.k.w. w sposób jednoznaczny wyłączają kognicję sądów administracyjnych w zakresie decyzji (aktów) organów postępowania wykonawczego, do których zalicza się także dyrektor aresztu śledczego (art. 2 pkt 5 k.k.w.), co więcej, czynią to niezależnie od charakteru prawnego tych decyzji. W tym zakresie podnieść należy, że wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 7 w zw. z art. 3 k.k.w., kompetencje do sprawowania kontroli działalności organów postępowania wykonawczego przypisano sądom powszechnym, tj.: sądom, które wydały orzeczenie karne w pierwszej instancji (art. 3 § 1 k.k.w.) lub sądom penitencjarnym (art. 3 § 2 k.k.w.). Kontrola ta inicjowana jest przez skazanego (tymczasowo aresztowanego) w drodze skargi wnoszonej w trybie określonym w art. 7 § 3 k.k.w., a w sprawach tych ww. sądy stosują przepisy k.k.w. i k.p.k. (art.1 § 2 k.k.w.). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł, jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.