I OSK 1819/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA : Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA: Roman Ciąglewicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1724/06 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2007 r. oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] marca 1993 r. - wydanej na podstawie art. 18 w związku z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła J. M., dalsza spadkobierczyni byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości tj. L. i J. małżonków M., podnosząc, iż decyzja komunalizacyjna Wojewody Warszawskiego z dnia [...] marca 1993 r. rażąco narusza prawo. Wnioskodawczyni twierdziła ponadto, iż sporna nieruchomość nie została przejęta na własność przez Skarb Państwa na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U, Nr 50, poz. 297), bowiem w czasie, gdy obowiązywał dekret, nieruchomość ta nie leżała w obrębie m. st. Warszawy, ale pozostawała poza granicami miasta. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpatrując sprawę ponownie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że wnioskodawczyni nie posiadała legitymacji do wystąpienia w niniejszej sprawie z żądaniem wszczęcia postępowania. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Za stronę przy tym - w myśl przepisu art. 28 k.p.a. - należało traktować podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym zaś, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Organ podkreślił, że nie było podstaw, aby przymiot strony odnosić do podmiotu, który jest w stanie wykazać się jedynie interesem faktycznym w toczącym się postępowaniu administracyjnym, nawet gdyby interes ten miał swoje racjonalne uzasadnienie. Minister powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważył, iż w postępowaniu dotyczącym komunalizacji stronami są tylko Skarb Państwa i właściwa miejscowo gmina. Poza tym stroną takiego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot, który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Objęta wnioskiem nadzorczym decyzja komunalizacyjna była decyzją deklaratoryjną i stwierdzała jedynie nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono Skarbowi Państwa w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z 1990 r. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy Minister ustalił, że wnioskodawczyni w dniu 27 maja 1990 r. nie była właścicielką nieruchomości położonej W. przy ul. [...], jako że nieruchomość ta w tym momencie stanowiła własność Skarbu Państwa, nabytą na mocy art. 1 i 8 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 297), co potwierdzał wpis dokonany w księdze wieczystej KW [...]. Organ wyjaśnił dodatkowo, że na mocy art. 1 cytowanego wyżej dekretu wszelkie grunty położone na obszarze m. st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie na podstawie art. 32 ust l ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się one własnością Skarbu Państwa. Na podstawie natomiast art. 7 ust 1 i 2 dekretu z 1945 r. dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej) i w przypadku uwzględnienia tego wniosku przejście prawa własności gruntu nie obejmowało własności budynków położonych na gruncie, które stanowiły własność byłego właściciela nieruchomości. W przypadku, nieuwzględnienia wniosku lub nie złożenia go w terminie, budynki stawały się własnością gminy, a następnie państwa (art. 5 i 8 cyt. dekretu). W niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby dawni właściciele nieruchomości małżonkowie L. i J. M. złożyli w terminie ustawowym tzw. wniosek dekretowy. Minister uznał, iż J. M. nie wykazała żadnego tytułu o charakterze prawnorzeczowym do przedmiotowego mienia, a zatem nie mogła być traktowana jako strona niniejszego postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. M. W złożonej skardze skarżąca powołała się na zasadę w myśl, której prawo nie działa wstecz. W jej ocenie, w świetle tej zasady niemożliwe było wydanie decyzji komunalizacyjnej odnoszącej się do stanu sprzed trzech lat, a ponadto niepowiadomienie o fakcie wydania decyzji komunalizacyjnej dawnych właścicieli. Braki w tym zakresie spowodowały, że nie mogli oni skorzystać z prawa pierwokupu. Poza tym J. M. podniosła, że sporna nieruchomość nie była nigdy objęta działaniem tzw. dekretu warszawskiego, gdyż w 1945 r. znajdowała się poza granicami m. st. Warszawy, a jej obecnie nieżyjący mąż występował o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Skarżąca zwróciła również uwagę, że obecnie pozostaje jeszcze w toku postępowanie o zasiedzenie przedmiotowego gruntu przez jej męża – A. M., którego ona wraz z dziećmi jest spadkobierczynią. Z tego powodu nie mogła przedstawić dowodu świadczącego o jej tytule prawnym do przedmiotowej nieruchomości. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 14 sierpnia 2007 r. J. M. zarzuciła organowi, że nie odniósł się do podnoszonego przez nią argumentu, iż przedmiotowa nieruchomość nie była objęta działaniem dekretu warszawskiego. Organ nie rozważył możliwości zawieszenia postępowania nadzorczego z jednoczesnym zobowiązaniem wnioskodawczyni do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może toczyć się na żądanie strony lub z urzędu. Wykluczone jest natomiast prowadzenie takiego postępowania na wniosek podmiotu, który nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, jaki charakter - prawny czy faktyczny - ma stanowiący treść żądania interes, rozstrzygają przepisy materialnoprawne. Roszczenie strony musi, bowiem opierać się na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jak przyjmuje to utrwalone orzecznictwo sądowo - administracyjne, wspomniany interes prawny musi także w sposób bezpośredni dotyczyć sfery prawnej danego podmiotu. Przedmiotowa sprawa dotyczyła komunalizacji mienia, na które składała się m. in. dawna nieruchomość warszawska o powierzchni 550 m. kw., wchodząca w skład nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Nr hip. [...], nabyta w 1943 r. przez małżonków J. i L. M. - teściów skarżącej. Jak wynikało to z treści księgi wieczystej (założonej już po wojnie) KW nr [...], nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa, którą Państwo a wcześniej Gmina m. st. Warszawy, nabyło na podstawie dekretu warszawskiego z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w postępowaniu komunalizacyjnym stroną postępowania może być tylko Skarb Państwa i właściwa gmina, a inny podmiot tylko w sytuacji, gdy wykaże tytuł własności do komunalizowanego mienia. Nie było, więc podstaw do wszczynania postępowania nadzorczego w stosunku do postępowania komunalizacyjnego na wniosek skarżącej. Nie było również podstaw, jak wskazał Sąd, do zawieszenia przedmiotowego postępowania i zobowiązania J. M. do występowania z powództwem do sądu powszechnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Zawieszenie postępowania komunalizacyjnego, czy też nadzorczego miałoby w tym wypadku rację bytu, w sytuacji, gdyby zachodziły w sprawie pewne wątpliwości. W niniejszym postępowaniu, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, takich wątpliwości nie było. Z treści aktu notarialnego z dnia 8 lutego 1943 r. nr rep. [...] notariusz, określając miejsce położenia nabywanej przez małżonków M. nieruchomości, podał, że jest to nieruchomość dawniej położona we wsi S., w gminie W., w powiecie warszawskim, obecnie zaś (tj. w 1943 r.) jest to teren miasta stołecznego Warszawy. Jak wynika z treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...]nia 1992 r. znajdującej się w aktach administracyjnych, dołączonych do sprawy sądowej o sygn. I SAB/Wa 120/07 decyzją powyższą zostało przyznane za przedmiotową nieruchomość odszkodowanie - w trybie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 50, poz. 127) - m. in. na rzecz męża skarżącej – A. M. W uzasadnieniu decyzji organ wyraźnie stwierdził, że niniejsza nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu na obszarze m. st. Warszawy, co potwierdzone zostało wpisem do księgi wieczystej KW nr [...]. Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii rzekomego wniosku A. M. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle treści powyższej decyzji z 1992 r. nie mógł to być tzw. wniosek dekretowy. Sąd wskazał, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się kserokopia pisma A. M. z dnia 28 marca 1994 r. zatytułowanego "wniosek o rozpatrzenie możliwości zwrotu nieruchomości lub przekazania w wieczystą dzierżawę", w którym to piśmie autor wnosił o odebranie terenu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", ponieważ nie mógł z nią "zawrzeć ugodowego porozumienia", a w dalszej części pisma stwierdzał, że gdyby istniała taka możliwość to prosi o przekazanie przedmiotowego terenu w wieczyste użytkowanie za opłatą. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. naruszenie prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), 2. naruszenie prawa procesowego, poprzez naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zauważył, że decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] marca 1993 r. rażąco narusza prawo. Przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W czasach, kiedy obowiązywał ten dekret nie leżała ona, bowiem w obrębie m. st. Warszawy, ale poza jego granicami. W decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Przedmiotowa nieruchomość leżała w tej części Warszawy, jak argumentował pełnomocnik skarżącej, która mogła już nie być objęta działaniem dekretu. Ta kwestia powinna była, więc zostać przez organ odwoławczy dokładnie wyjaśniona. Skarżąca, co prawda nie posiadała dokumentacji, z której mogłoby wynikać, iż w dniu 27 maja 1990 r. była właścicielką nieruchomości, ale za to zwróciła uwagę na inny istotny argument, który mógł wskazywać na wadliwe ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej. Jeśli dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie objął swoim działaniem przedmiotowej nieruchomości, bo nie mieściła się ona już w granicach przedwojennej Warszawy, to nie mogło w oparciu o ten dekret dojść do wpisu prawa własności do księgi wieczystej na rzecz Skarbu Państwa. Niezgodność ta mogłaby być usunięta w trybie art. 10 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Dlatego też, w ocenie autora skargi kasacyjnej, powinno było dojść do zawieszenia postępowania nadzorczego ze względu na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, polegającej na rozpoznaniu przez sąd powszechny sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Minister nie przeprowadził żadnych rozważań w tym zakresie. W ocenie strony skarżącej, kwestia ta powinna być poddana przez organ II instancji skrupulatnemu zbadaniu. Powołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na okoliczność, że notariusz określając miejsce położenia nabywanej przez małżonków M. nieruchomości podał, iż dawniej była ona położona we wsi S., w gminie W., w powiecie warszawskim, obecnie zaś (tj. w 1943 r.) jest to teren miasta stołecznego Warszawy, nie jest wystarczające, aby przyjąć, iż sporna nieruchomość objęta była działaniem dekretu. Takie oświadczenie notariusza może być, co najwyżej dowodem pośrednim, ale nie bezpośrednim, co do ustalenia bardzo istotnej dla niniejszej sprawy okoliczności, czy owa nieruchomość znajdowała się w granicach przedwojennej Warszawy. Dowodem bezpośrednim, który istniał, a który nie został zastosowany, jak też wykorzystany przez organ nadzorczy i na co uwagi nie zwrócił Wojewódzki Sąd Administracyjny, były i są mapy m.st. Warszawy przedstawiające jej przedwojenne granice. W tym zakresie należało dokładnie odnieść się do stanu, jaki istniał w przedwojennej Warszawie. Od dokładnego i precyzyjnego ustalenia granic zależało ustalenie słuszności zarzutu skarżącej, co do nie objęcia jej nieruchomości dekretem. Taka niezgodność mogłaby być usunięta tylko poprzez wytoczenie powództwa w trybie art. 10 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Okoliczność zaś, iż w trybie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 50, poz. 127) - m. in. na rzecz męża skarżącej – A. M. orzeczono o odszkodowaniu, po pierwsze nie zamyka drogi do badania w trybie nadzorczym z art. 156 k.p.a. legalności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] marca 1993 r., a po drugie nie świadczy o tym, jakoby nieruchomość była objęta działaniem dekretu. Na pewno nie przemawia za tym również to, że w uzasadnieniu decyzji o odszkodowaniu organ wyraźnie stwierdził, iż niniejsza nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu na obszarze m. st. Warszawy, co potwierdzone zostało wpisem do księgi wieczystej KW nr [...] oraz tym, że decyzja ta nie tylko nie została przez strony zaskarżona a wręcz przeciwnie, jej adresaci (w tym A. M.) zrzekli się prawa wniesienia od niej odwołania i prosili ojej niezwłoczne wykonanie. Przyznanie odszkodowania nie pozbawia prawnej możliwości badania legalności w trybie nadzorczym decyzji komunalizacyjnej. Złożenie przez skarżącą wniosku o zasiedzenie w żaden sposób nie pozbawiało jej prawnej możliwości wytoczenia powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopóki sąd powszechny w tym zakresie się nie wypowiedział, dopóty nieprzesądzone jest prawomocnie, czy skarżąca samoistnym posiadaczem rzeczywiście była. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się, zdaniem pełnomocnika skarżącej, naruszenia przepisów procesowych, a to art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzył się bowiem tego, że organ nadzorczy całkowicie przemilczał w swojej decyzji kwestię odnoszącą się do nie objęcia działaniem spornej nieruchomości dekretem z uwagi na jej położenie poza granicami przedwojennej Warszawy, a sam rozpoznając skargę oparł się na dowodach o charakterze pośrednim, które nie rozwiewają wątpliwości w tym zakresie. Brak zaś szczegółowego wyjaśnienia tej okoliczności przez organ nadzorczy oraz brak zawarcia jakichkolwiek rozważań w tym zakresie w decyzji administracyjnej stanowiły poważne uchybienia procesowe, które powinny skutkować uchyleniem skarżonych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy prawne. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną kierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego można, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającej na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, rozstrzygana jest kwestia komunalizacji mienia, na którą składa się dawna nieruchomość warszawska o powierzchni 550 m. kw. wchodząca w skład nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr hip. [...], nabyta w 1943 r. przez małżonków J. i L. M. Podstawową kwestią, w tak ustalonym stanie faktycznym, jest ocena interesu prawnego skarżącej J. M. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] marca 1993 r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Interes osoby domagającej się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego oceniać należy w świetle art. 28 k.p.a. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu będzie nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca J. M. zarówno przed organami administracji publicznej, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosiła, że nieruchomość względem, której wydano decyzję komunalizacyjną nie była objęta działaniem dekretu o gruntach warszawskich. Okoliczność ta nie została, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób prawidłowy wyjaśniona w postępowaniu przed organami administracji publicznej. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe należące do rad państwowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wobec tego, mając na uwadze charakter niniejszej sprawy, stwierdzić należało, że ocena czy dana nieruchomość wchodziła w obręb gruntów warszawskich czy nie jest niezwykle istotna. Zauważyć należy, że gdyby powołana nieruchomość faktycznie nie była objęta działaniem dekretu warszawskiego to wobec decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego zachodziłyby podstawy do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej zajmujące się sprawą skarżącej nie zbadały w sposób rzetelny tej okoliczności. Ograny opierały się głównie na treści księgi wieczystej, z której wynika, że właścicielem nieruchomości jest Gmina Warszawska, na różnych dokumentach składanych przez stronę, z których wynikają sprzeczne informację, jak też na oświadczeniu notariusza, z którego wynika, że grunt ten był objęty działaniem dekretu warszawskiego. Niemniej jednak, podstawowymi dokumentami, na których powinien był bazować organ winny być przede wszystkim mapy z 1946 r. precyzyjnie wskazujące czy dana nieruchomość wchodziła w skład gruntów warszawskich. Wydanie, bowiem decyzji komunalizacyjnej możliwe było, w myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tylko wobec nieruchomości objętej działaniem dekretu warszawskiego. Dlatego też w świetle tych okoliczności zarzut pełnomocnika skarżącej podniesiony w skardze kasacyjnej naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zasadny. Mając na uwadze powołane powyżej okoliczności trzeba było przyjąć, że J. M. ma interes prawny do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego, z uwagi na to, że ewentualne skutki stwierdzenia jej nieważności dotyczyć będą jej interesu prawnego. W ramach zaś zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, pełnomocnik skarżącej wskazał przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Prawdą jest, ż organy administracji publicznej nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób rzetelny i zgodny z właściwymi przepisami i zasadami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej jednak zarzut ten jest skonstruowany nieprawidłowo. Strona zarzuciła Sądowi I instancji, w tym zakresie, wyłącznie naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. P Podkreślić należy, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest naruszenie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprowadzenie pełnej regulacji procedury sądowej - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów k.p.a. A zatem, czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa procesowego, nie można wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 roku, sygn. akt GSK 73/04, M. Prawn. 2004/14/632; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2004 roku, sygn. akt GSK 125/04, ONSAiWSA 2004/3/67; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2004 roku, sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004/2/36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2005 roku, sygn. akt FSK 2139/04, LEX 173185). W skardze kasacyjnej nie przedstawiono zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przepisy powołane są przepisami ustawy regulującej postępowanie administracyjne. Powołanie tych przepisów w skardze kasacyjnej w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala ich traktować jako podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.