II SA/Bd 486/07

Dnia 22 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi K.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] Starosta [...] , po rozpatrzeniu wniosku J.N. i M. M. N., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ostatecznej decyzji z [...] września 2006 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno-pensjonatowego na dz. Nr [...] i [...] w I. przy ul. [...] . W motywach decyzji organ wskazał, iż wnioskodawcom będącym właścicielami działki sąsiedniej w stosunku do działek Nr [...] i, [...] nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, którego wznowienia domagają się, powołując się na zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wydając decyzję o pozwoleniu na budowę organ uznał bowiem, iż obszar oddziaływania planowanej inwestycji mieści się w granicach nieruchomości będących własnością inwestora, a tym samym w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118; z późn. zm.) stroną postępowania był wyłącznie inwestor. W odwołaniu od powyższej decyzji J. i M. N. wywiedli, iż w sprawie, której wznowienia domagają się został naruszony bezpośrednio ich interes prawny, gdyż inwestycja mająca być realizowana na nieruchomości sąsiedniej, której dotyczyła ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2006 r., jest niezgodna z obowiązującymi przepisami. Wskazali, iż z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż teren planowanej inwestycji jest przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe, a zgodnie z orzecznictwem NSA niedopuszczalne jest w takiej sytuacji przeznaczenie terenu pod handel i usługi o zasięgu ponadosiedlowym. Wznoszenie budynku mieszkalno -pensjonatowego w bezpośrednim sąsiedztwie domów jednorodzinnych nie mieści się, zdaniem odwołujących się, w ramach niezbędnej dla osiedla infrastruktury. Ich zdaniem, uwzględnić należy charakter planowanej inwestycji i związane z nią uciążliwości dla mieszkańców osiedla. Dodali również, iż w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczono specjalne odrębne strefy wyłączenie na zabudowę mieszkalną jednorodzinną. W obrębie jednej z nich [...] znajduje się nieruchomość, której dotyczyła decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2006 r. W planie tym wyodrębniono również strefy, które mogą być przeznaczone pod budownictwo mieszkalne i pensjonatowe, do których nie należy teren inwestycji. Ponadto, ich zdaniem, pobudowanie w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu mieszkalno - pensjonatowego z funkcją restauracyjną nie pozostaje bez wpływu na wykonywanie przez nich prawa własności. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w całości zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż w kwestionowanej decyzji Starosta [...] nie odniósł się w ogóle do kwestii związanych z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności nie wskazał żadnych okoliczności i argumentów, z których by wynikało, że interesy skarżących nie zostały naruszone. Tym samym uchybił przepisom art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy uznał ponadto za uzasadniony zarzut zawarty w odwołaniu, iż decyzja ostateczna Starosty [...] z dnia [...] września 2006 r. o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ zaprojektowana na sąsiedniej nieruchomości inwestycja jest niezgodna z prawem miejscowym, naruszony został bezpośredni interes odwołujących się, co z kolei uzasadnia obdarzenie ich przymiotem strony w postępowaniu, którego wznowienia domagają się. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K.J.. Wniosła o jej uchylenie, wskazując na naruszenie przez Wojewodę [...] przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez próbę narzucenia organowi I instancji treści przyszłego rozstrzygnięcia w sprawie oraz naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego polegające na bezpodstawnym uznaniu, iż M. i J. N. są stronami postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno- pensjonatowego. Jak wskazała strona skarżąca, organ odwoławczy w swojej decyzji przesądzi, że inwestycja, której dotyczyła decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2006 r. nie odpowiada definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zatem pozwolenie na jego budowę narusza zapisy planu miejscowego oraz że wnioskodawcom będzie przysługiwał status strony w postępowaniu, którego wznowienia domagają się. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, organ winien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzec co do istoty sprawy. W świetle bowiem treści art. 138 § 2 k.p.a., na który powołał się Wojewoda w kwestionowanym rozstrzygnięciu, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, powinien był on ograniczyć się jedynie do wskazania na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ponadto skarżąca wywiodła, iż zarówno Państwo M. i J. N., jak i Wojewoda [...] nie wskazali, na przepis materialny, z którego wynikałoby ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości przez wnioskodawców. Do tego organ odwoławczy stwierdził, bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania, iż planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co pociągnęło za sobą wniosek, iż został naruszony bezpośrednio interes M. i J. N. Skarżąca wskazała również, iż z ustaleń Starosty [...] zawartych w ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2006 r. wynika, iż obszar oddziaływania budynku obejmuje działki nr [...] i, [...] a zatem nie wykracza poza obszar nieruchomości, którymi dysponuje inwestor. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazał, iż w świetle przepisu art. 150 § 1 k.p.a., z którego wynika kompetencja do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania oraz podjęcia decyzji o odmowie wznowienia postępowania, organ odwoławczy nie mógł uchylić decyzji organu I instancji i orzec co do istoty sprawy. Wywiódł również, iż uzasadniony interes osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (cyt. wyżej) powinien być interpretowany w oparciu o przesłanki obiektywne, to jest w oparciu o zgodność z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, a więc m.in. obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sytuacji zatem, gdy zaprojektowana na sąsiedniej nieruchomości sporna inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, należało uznać, iż naruszony został bezpośredni interes Państwa J. i M. N., a zatem powinien im przysługiwać przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę omawianego obiektu. Ponadto organ wskazał, iż z treści przepisu 144 k.c. wynika, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w uczestniczeniu jako strona w postępowania administracyjnego w wyniku którego może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości w sposób wpływający na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Pobudowanie zaś w bezpośrednim sąsiedztwie budynków jednorodzinnych, wbrew ustaleniom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obiektu pensjonatowego z funkcją restauracyjną, wywrze niewątpliwie wpływ na wykonywanie prawa własności na sąsiednich działkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] dnia kwietnia 2007 r. nie narusza bowiem prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania w taki sposób, aby mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził także, aby zaistniały przesłanki skutkujące uchyleniem tego rozstrzygnięcia, wynikające z przepisu art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Odnosząc się do głównego zarzutu zawartego w skardze, dotyczącego naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. poprzez narzucenie organowi I instancji treści przyszłego rozstrzygnięcia, stwierdzić należy, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje związania organu I instancji wskazówkami lub oceną prawną zawartymi w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Organ I instancji, po przekazaniu jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest związany zaleceniami organu odwoławczego. Wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. mają charakter niewiążący. Organ I instancji jest natomiast zobowiązany wyjaśnić okoliczności, na które wskazał organ odwoławczy. Sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Nie zachodzi zatem w niniejszej sprawie obawa narzucenia organowi I instancji konkretnego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Nie znajduje uzasadnienia także sugestia skarżącego, aby organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzekł co do istoty sprawy. Organ odwoławczy uzasadniając swoją decyzję wskazał bowiem w sposób dostateczny, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Stanowi to przesłankę zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W tym kontekście kolejny zarzut skargi dotyczący nie wskazania przez Wojewodę przepisu prawa materialnego nakładającego ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości przez odwołujących się, należ uznać za nielogiczny i w pewnym sensie przedwczesny. To właśnie rolą organu I instancji będzie wyjaśnienie statusu odwołujących się i ewentualne wskazanie takiego przepisu prawa materialnego, o którym mowa w skardze. Nie wskazanie tego przepisu przez Wojewodę nie stanowi naruszenia prawa, które skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponadto, co powyżej zostało wskazane odnośnie zarzutów skargi, stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcie organu I instancji (Starosty [...]), jako naruszające w sposób istotny przepisy prawa procesowego nie mogło się ostać i przede wszystkim z tego względu uchylenie decyzji starosty przez Wojewodę i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia należy uznać za prawidłowe. Wskazać należy, iż wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 k.p.a., co niewątpliwie uczynił Starosta [...], chociaż nie powołał prawidłowo podstawy prawnej – brak wskazania § 3, może nastąpić tylko w sytuacji gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie np. umowy cywilnoprawnej. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych, co do zasady będzie miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży osoba, która nie jest stroną postępowania. W przypadku jednak wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienianych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie, organ rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania nie bada, czy podmiot wnoszący wniosek istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zaskarżonym kwestionowaną decyzją. Kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 150 i 151 k.p.a. po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, System Informacji Prawnej Lex nr 47857). Tak więc okoliczność czy wnioskodawcy J. N. i M. N. są stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2006 r. o pozwoleniu na budowę, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 – tj.) może być wyjaśniania i oceniana dopiero po wznowieniu postępowania. Nie może to mieć miejsca w postępowaniu wstępnie oceniającym podanie o wznowienie postępowania, które winno być w tym przypadku ograniczone do ceny, czy podanie o wznowienie jest oparte na ustawowej przesłance wznowienia i czy zostało wniesione w terminie. Warto w tym miejscu przedstawić także pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2006 r., w spr. sygn. akt VII SA/Wa 1626/05, znajdujący zastosowanie także w niniejszej sprawie w drodze analogii co do tego, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (cyt. powyżej), ograniczający krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie może być stosowany w innych postępowaniach niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i że artykuł ten należy uznać za przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., który nie ma zastosowania do ustalenia kręgu osób będących stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenie na budowę (System Informacji Prawnej Lex nr 227773), który to pogląd podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Należy ponadto zwrócić uwagę na fakt, iż brak jest ustaleń organów orzekających w tej sprawie w zakresie zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a. Wobec powyższego, uznając, że uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. odmawiającej wznowienie postępowania i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest zasadne, Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (cyt. na wstępie), oddalił skargę.