II OSK 1792/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 171/07 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od A. K. na rzecz D. B. kwotę 924 (słownie: dziewięćset dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Prezydent Miasta Poznania decyzją z [...] listopada 2006 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na lokal usługowy – niepubliczne przedszkole i pracownię artystyczną dla dzieci, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb G., położonej przy ul. [...] w P.. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że na działkach sąsiednich istnieje zabudowa mieszkaniowa z wbudowanymi usługami oraz zabudowa usługowa. Planowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przyjęto, że w zakresie miejsc parkingowych – stosownie do postanowienia ZDM z 1 sierpnia 2006 r. – pełne potrzeby należy zabezpieczyć na terenie działki inwestora lub sąsiednich działek za zgodą ich właścicieli. Dopuszczono też postój samochodów na parkingu ogólnodostępnym zlokalizowanym przed budynkiem wielorodzinnym przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, utrzymując stanowisko organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 171/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z [...] listopada 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sad wywodził o obowiązku ustalenia stanu faktycznego zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej powinien z własnej inicjatywy gromadzić dowody oraz dowody wskazane przez stronę jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Wniosek A. K. o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na lokal usługowy – niepubliczne przedszkole i pracownię artystyczno-edukacyjną wpłynął do Prezydenta Miasta Poznania w dniu [...] lipca 2006 r., a więc zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 59 ust. 1, art. 53 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisy art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 września 2005 r. Zgodnie z ww. regulacją Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 pkt 2 Prawa budowlanego). Zdaniem Sądu, wnioskowana przez uczestniczkę postępowania, ww. zmiana sposobu użytkowania domu jednorodzinnego wyczerpuje dyspozycję art. 71 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem musi prowadzić do zmiany warunków użytkowania obiektu budowlanego, m.in. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy, warunków sanitarno-higienicznych. Według art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nie można ustalić warunków zabudowy w przypadku, gdy zmiana sposobu użytkowania została już zrealizowana. Zarzut zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, skarżąca D. B. podnosiła już w piśmie z dnia [...] września 2006 r. Jak wynika z kserokopii dokumentu, organ w celu ustalenia prawdziwości zarzutu, zamierzał przeprowadzić wizję lokalną oraz sprawdzić w Urzędzie Skarbowym i Wydziale Działalności Gospodarczej czy przedszkole zostało zgłoszone w tych urzędach. Czynności powyższych jednak nie przeprowadzono, co zdaniem Sądu naruszyło obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego, zgodnie z art. 7 i 77 §1 k.p.a. Takie zaniechanie organu administracji publicznej, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Należy zauważyć, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. w ogóle nie odniósł się do ww. kwestii, natomiast organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. uznał, że "świadczenie usług w postaci opieki nad dziećmi nie daje podstaw do twierdzenia, że nastąpiła realizacja przedsięwzięcia w postaci niepublicznego przedszkola". Swoje twierdzenia organ oparł najprawdopodobniej na treści pisma A. K. z dnia [...] stycznia 2007 r., skierowanego do organu odwoławczego. W aktach brak jest bowiem dowodu, aby organ prowadził własne ustalenia w tym zakresie, wbrew zasadzie dwuinstancyjności, która nakłada na organ II instancji obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Takie postępowanie należy ocenić jako naruszające także przepisy art. 10 § 1 k.p.a., bowiem skarżącej nie umożliwiono zapoznania się z pismem uczestniczki postępowania z dnia [...] stycznia 2007 r. przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W rezultacie skarżąca nie mogła ustosunkować się do twierdzeń uczestniczki postępowania, chociaż ww. pismo stanowiło podstawę wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Inną podstawą uchylenia obydwu decyzji było naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z powyższych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Z kolei z art. 106 § 1 k.p.a. wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W sprawie Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. uzgodnił przedmiotową inwestycję. Postanowienie to zostało jednak zaskarżone przez skarżącą D. B., a organ odwoławczy rozpoznał jej zażalenie dopiero w dniu [...] listopada 2006 r., a więc już po wydaniu przez Prezydenta Miasta Poznania decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. o ustaleniu warunków dla przedmiotowej inwestycji. Wydanie decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 §1 pkt 6 k.p.a. i również stanowi podstawę do uchylenia decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy prowadzące postępowanie błędnie, zdaniem Sądu, stosowały przepisy art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), skoro ww. przepisy dotyczą jedynie nowej zabudowy, a nie budynku już istniejącego, nieobjętego rozbudową, czy przebudową. Błąd ten jednak nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego dotyczącego wniesienia skargi do sądu po upływie ustawowego terminu należy stwierdzić, że jest ono błędne. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego został doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 12 lutego 2007 r., a skarga została nadana w urzędzie pocztowym na adres organu odwoławczego w dniu 14 marca 2007 r., a więc w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nietrafne jest też stanowisko uczestniczki postępowania A. K. kwestionujące interes prawny skarżącej we wniesieniu skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie interesu prawnego należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa i obowiązki. Skarżąca w skardze powoływała się na ochronę swoich interesów wskazując na treść art. 144 k.c. Zgodnie z tymi przepisami właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenie nieruchomości i stosunków miejscowych. Niewątpliwie, powyższe uregulowanie zapewniające ochronę własności daje skarżącej prawo do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego w sprawie, skoro zmiana sposobu użytkowania sąsiedniego budynku mieszkalnego może, zdaniem skarżącej, zakłócić korzystanie z jej nieruchomości ponad przeciętną miarę. Uznając skargę za zasadną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. A. K. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: – art. 59 ust. 1, art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z uwagi na ich bezpodstawne zastosowanie, – art. 144 k.c. poprzez bezpodstawne zastosowanie, – art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 175 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie; 2) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy: – art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację zasady prawdy obiektywnej, – naruszenie art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że D. B. była legitymowana do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na lokal usługowy – niepubliczne przedszkole i pracownię artystyczno-edukacyjną dla dzieci na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w P., obręb G., ark. [...], – art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2006 nr [...], pomimo braku podstaw wznowienia postępowania; 3) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie przeprowadzenia przez organ wizji lokalnej w dniu 18 września 2006 r. po złożonym przez D. B. piśmie z dnia [...] września 2006 r. oraz pominięcie wyników analizy z dnia [...] lipca 2006 r., zgodnie z którymi inwestycja spełniała łącznie wymogi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oparcie ustaleń faktycznych o błędną analizę z dnia [...] lipca 2006 r., skorygowaną dnia [...] lipca 2006 r. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że analiza zawierała negatywną ocenę realizacji planowanej inwestycji. Na tej podstawie wnosiła o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła o wadliwym ustaleniu stanu faktycznego, zwłaszcza przez błędne stwierdzenie, że analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie ustaliła, że spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Błędnie przyjęto, że nie została przeprowadzona wizja. Wizja została przeprowadzona [...] września 2006 r. Zarzucono wadliwe stwierdzenie naruszenia art. 106 § 1 k.p.a., wywodząc, że art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. nie daje podstaw do wznowienia postępowania jeżeli było współdziałanie, choć niezakończone ostatecznym postanowieniem. Zarzucono wadliwą wykładnię wyprowadzającą interes jednostki z art. 144 k.c. Roszczenia cywilnoprawne dochodzone są na drodze cywilnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 50 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Zgodnie z art. 50 § 1 legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa materialnego. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Według art. 6 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: (...) 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Art. 6 ust. 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego określonego tym przepisem właścicieli nieruchomości przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Powołanie przez Sąd art. 144 Kodeksu cywilnego nie stanowi wadliwości, która miałaby znaczenie prawne dla sprawy gdy przepis administracyjnego prawa materialnego przyznaje chroniony interes prawny właścicieli sąsiednich nieruchomości. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja o warunkach zabudowy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego przez podmiot, który ma w sprawie interes prawny. Powołanie zatem w zaskarżonym wyroku art. 144 Kodeksu cywilnego nie prowadzi w konsekwencji do nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przez wkroczenie w zakres właściwości sądu powszechnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne jest wyczerpująco regulowane ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro postępowania sądowoadministracyjnego nie regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie można zarzucić ich naruszenia. W związku z zarzutami skargi kasacyjnej, choć postawionymi niezgodnie z art. 174 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy wskazać, że w zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo dokonał oceny co do konieczności ustalenia czy w sprawie nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Sąd w pełni zasadnie wywodził, że nie zostały przeprowadzone oględziny na ustalenie tej okoliczności faktycznej mającej znaczenie prawne. Oględziny są czynnością dowodową, która musi być przeprowadzona zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc z udziałem stron, a z czynności tej obligatoryjnie należy sporządzić protokół (art. 67 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Udział strony potwierdza podpis strony. Notatka służbowa sporządzona przez pracownika organu administracji publicznej nie jest potwierdzeniem dokonania czynności dowodowej zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie prowadzenie postępowania administracyjnego narusza prawo strony do udziału w postępowaniu administracyjnym, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 6 i art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozważać z uwzględnieniem wykładni celowościowej. Organ właściwy może wydać decyzję w sprawie wymagającej współdziałania po zakończeniu postępowania organu współdziałającego, a zatem gdy zapadło ostateczne postanowienie. Jeżeli w dniu wydania decyzji ostatecznej obowiązywało ostateczne postanowienie organu współdziałającego, to nie może stanowić to podstawy do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. W okolicznościach sprawy nie prowadzi to do wadliwości zaskarżonego wyroku. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo zastosował art. 50 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i prawidłowo ocenił wadliwość w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zarzut naruszenia art. 53 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ogólnikowy, nie wskazuje, który zakres regulacji zdaniem skarżącego został naruszony. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.