II SA/Rz 84/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze /dalej: SKO / stwierdziło niedopuszczalność odwołania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej /dalej: Dyrektora RZGW / od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2006 r., [...] udzielającej K. O. i K. W. prowadzącym Przedsiębiorstwo "A." w D. s.c. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" położonego na działkach o numerach ewidencyjnych 2008 i 2009 w D. W uzasadnieniu postanowienia SKO stwierdziło, że odwołanie Dyrektora RZGW nie mogło być rozpatrzone merytorycznie bowiem organ ten nie jest stroną postępowania koncesyjnego, a to oznacza, że nie mógł skutecznie wnieść odwołania. Kolegium podkreśliło, że Dyrektor RZGW jako organ gospodarujący wodami na oznaczonym terytorium nie ma z istoty przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w toczących się postępowaniach dotyczących wydobycia kruszywa, gdyż takiej kompetencji nie przyznają przepisy prawa. W niektórych sytuacjach Dyrektor RZGW mógłby być organem uzgadniającym w postępowaniu o udzielenie koncesji. Taka sytuacja występowałaby, gdyby spełnione zostały warunki określone w art. 16 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze /t.j. Dz.U. nr 228, z 1005, poz. 1947 ze zm./. Ponieważ w rozpoznawanej przez Kolegium sprawie takie okoliczności nie zachodziły, a Dyrektor RZGW nie miał obowiązku uzgadniania udzielonej koncesji, to tym bardziej nie może być traktowany jako strona takiego postępowania. Z decyzją SKO nie zgodził się Dyrektor RZGW. Pełnomocnik organu w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucił skarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W szczególności, zdaniem strony skarżącej naruszane zostały art. 11 w zw. z art. 14 w zw. z art. 92 ust. 4 w zw. z art. 82 i art. 84 oraz art. 92 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /t.j. Dz.U. nr 239, z 2005 r., poz. 2019 ze zm./. Nadto naruszono art. 16 ust. 3 pkt 5 Prawa geologicznego i górniczego oraz art. 140 kodeksu cywilnego. Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Dyrektor RZGW stosownie do treści art. 92 ust. 1 prawa wodnego jest organem rządowej administracji niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami, w zakresie określonym ustawą. Z treści art. 11 prawa wodnego wynika, że Dyrektor RZGW wykonuje swoje uprawnienia w stosunku do rzeki Wisłoki, nad którą położone są złoża objęte koncesją skarżoną odwołaniem. Ponieważ znajdują się one na terenie zagrożenia przeciwpowodziowego, to w świetle przepisów Dyrektor RZGW musi mieć zagwarantowane uczestnictwo w postępowaniach dotyczących udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa. W sytuacji, gdy udział Dyrektora RZGW w takim postępowaniu nie może być wyznaczony dyspozycją art. 82 ust. 2 i 3 prawa wodnego, to jedynym sposobem na faktyczne oddziaływanie tego organu na zakres przedsięwzięć podejmowanych w takim obszarze jest uczestnictwo na prawach strony w postępowaniach o przyznanie koncesji. Z tych względów strona skarżąca uznała skargę za zasadną. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest przepisami prawa i stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest zależny od zarzutów skargi, jej wniosków ani wskazanej przez stronę podstawy prawnej. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Dokonując merytorycznej oceny skargi Sąd stwierdza, że jest ona niezasadna, zatem nie mogła być uwzględniona. Sąd podziela stanowisko organu, że Dyrektor RZGW nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o wydanie koncesji na eksploatację kruszywa. W sytuacji objętej skargą podstawą rozstrzygania o interesie prawnym Dyrektora RZGW jest prawo geologiczne i górnicze, zatem na gruncie tej regulacji należałoby poszukiwać przymiotu strony dla tego organu. Jednak przepisy wskazanej ustawy nie dają podstaw do budowania takiej konstrukcji prawnej. Na gruncie prawa geologicznego i górniczego Dyrektor RZGW może być organem opiniującym wydanie koncesji, jednak ma to miejsce w ściśle określonych w ustawie przypadkach. Szczegółowo reguluje tę problematykę art. 16 ust. 3 pkt 5 tej ustawy. Poza tymi sytuacjami organ zarządzający wodami śródlądowymi nie może uczestniczyć w postępowaniu o udzielenie koncesji w jakimkolwiek charakterze, a już zapewne nie może być traktowany jako strona takiego postępowania. Podkreślić należy, że błędny jest pogląd skargi, który konstruuje status Dyrektora RZGW jako strony postępowania koncesyjnego w oparciu o przepisy prawa wodnego. Zadaniem Sądu możliwość powoływania się w tym przypadku na prawo wodne jest wyłączona, choćby z tego powodu, że w postępowaniu koncesyjnym Starosta Powiatu [...] nie stosował prawa wodnego. Również ustawa prawo geologiczne i górnicze w żadnym zakresie nie pozwala stosować prawa wodnego, gdyż brak jest w niej wyraźnego odesłania do tych przepisów. Z tego powodu jako błędne i nie wnoszące nic do sprawy należy uznać te wywody skargi, w których skarżący wskazuje na naruszeniu przepisów prawa wodnego, które nie były podstawą skarżonej decyzji. Wreszcie dodać trzeba, że z punktu widzenia teoretycznego postępowanie koncesyjne jest klasycznym przykładem wyrażającym istotę stosunku prawa administracyjnego, w którym mamy do czynienia z organem i jedynym podmiotem koncesjonariuszem. Oczywiście prawo może od tego modelu zrobić wyjątki i przyznać przymiot strony innym podmiotom, ale wtedy musi to czynić w sposób wyraźny w przepisach regulujących daną materię objętą koncesją. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił. 6.09.07 mk