IV SAB/Gl 28/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant Starszy referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę W dniu [...] 2007 r. J. R. zwrócił się do Prezydenta Miasta Z. z wnioskiem o udzielenie w trybie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) informacji o przeznaczeniu terenu, na którym znajduje się zabudowana działka gruntu nr [...], położona w dzielnicy M. przy ul. [...] nr [...] z uwzględnieniem faktu, iż działka ta objęta jest decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] A-[...]. Działka ta pozostaje w wieczystym użytkowaniu wnioskodawcy. Jednocześnie we wniosku wniesiono o "niezlekceważenie" zdarzeń i faktów dotyczących przedmiotowej nieruchomości. W tym zakresie wskazano m.in., na załącznik graficzny do w/wym. decyzji Wojewody [...], w którym określone zostało położenie linii rozgraniczających teren autostrady obejmujących przedmiotową działkę. Akcentowano udział Prezydenta Miasta Z., jako organu Gminy będącej właścicielem przedmiotowej nieruchomości, w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Zwrócono uwagę na postępowania toczące się w sprawie podziału działki nr [...], zakończone ostatecznie stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. zatwierdzającej podział tej nieruchomości dokonany w związku z decyzją z dnia [...] r. o lokalizacji autostrady [...] A-[...]. Ponadto powołano pisma Wydziału Rozwoju Regionalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] i [...] 2004 r. kierowane do Wydziału Architektury Urzędu Miasta Z., z treści których wynika, że ustalenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. rozstrzygają o funkcji części nieruchomości nr [...], zajętej pod pas drogowy autostrady [...] oraz, że pozostała część nieruchomości podlega regulacjom ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia [...] 2007 r. Prezydent Miasta Z. udzielił odpowiedzi w kwestii informacji publicznej o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości. W piśmie tym wskazano, że dla wymienionego we wniosku terenu obejmującego działkę nr [...] położoną w Z. brak jest obowiązującego planu miejscowego, który zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 1 stycznia 2003 r. utracił ważność. W tej sytuacji, jak stwierdzono, nie można określić przeznaczenia terenu w planie miejscowym. Dalej podano, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto wskazano na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] A-[...] informując jednocześnie, że Urząd nie otrzymał załączników graficznych do w/wym. decyzji w związku z czym o określenie przeznaczenia przedmiotowej działku w tej decyzji należy zwrócić się do Wojewody [...] jako organu, który tą decyzję wydał. W dniu [...] 2007 r. J. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Z. domagając się wyznaczenia organowi terminu do udzielenia pisemnej informacji określonej w jego wniosku z dnia [...] 2007 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniósł, że pomimo upływu terminów określonych w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej jego wniosek nie został załatwiony, a z pisma organu z dnia [...] 2007 r. wynika, że załatwiony nie będzie. Zdaniem skarżącego rzekomo trwająca [...] lat niemożność uzyskania odpisu załącznika graficznego do decyzji Wojewody [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] A-[...] nie może być usprawiedliwieniem dla niezałatwienia wniosku. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Z. wniósł o jej oddalenie Organ wyjaśnił, że w związku z wnioskiem skarżącego zwrócono się do [...] Urzędu Wojewódzkiego o udostępnienie kopii decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] A-[...] oraz decyzji z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany oraz pozwalającej na budowę autostrady A-[...] na odcinku przebiegającym przez terytorium Gminy Z. wraz z kopiami załączników graficznych obejmujących teren działki nr [...], jak również wystąpiono do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o udostępnienie kopii pozwolenia na użytkowanie autostrady A-[...] wraz z ewentualną kopią załącznika graficznego obejmującego teren przedmiotowej działki. W związku z faktem, iż załączniki graficzne do w/wym. decyzji nie zostały przekazane udzielono skarżącemu informacji, przy czym poinformowano go także, że o określenie przeznaczenia działki w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] A-[...] należy zwrócić się do Wojewody [...], który tą decyzję wydał i który posiada wszystkie niezbędne dane do udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] 2007 r. oświadczył, że otrzymał od Prezydenta Miasta pismo z dnia [...] 2007 r., będące odpowiedzią na jego wniosek. Podtrzymał zarzut bezczynności gdyż, jak stwierdził, zawarta w tym piśmie informacja nie jest zgodna z prawdą. Zataja bowiem fakt objęcia działki [...] decyzją ostateczną o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydaną przez Wojewodę [...] w formie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady o treści ustalonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Dla uzasadnienia powyższego powołał dokumenty, których kopie załączył do pisma. W konsekwencji skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta Z. do udzielenia pisemnej informacji o przeznaczeniu terenu, na którym znajduje się nieruchomość oznaczona numerem działki [...], położonej w Z. przy ul [...] nr [...] uwzględniającej objęcie części tej nieruchomości decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, wydaną przez Wojewodę [...] w formie decyzji nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] A-[...], o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] r. znak [...]. Na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2007 r. skarżący dodatkowo oświadczył, iż, jego zdaniem, informacja jest niepełna, ponieważ w części w jakiej działka została objęta decyzją o lokalizacji autostrady [...] A-[...] wyłączone są przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Dotyczy to więc takich spraw, które mogą być zakończone decyzją lub postanowieniem, albo które odnoszą się do innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd może rozpatrywać skargi na bezczynność organów wtedy, gdy skarga dotyczy sprawy o charakterze administracyjnym. O tym, zaś czy dana sprawa ma charakter administracyjny przesądzają przepisy prawa. Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 12 poz. 1198 ze zm.) stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek : 1) przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy 2) adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 mogą być: władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne, 3) według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu takich informacji Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP. Uwzględniając wszystkie te aspekty można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Informacja publiczna udzielana jest w formie czynności materialno-technicznej (takie stanowisko przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r. II SA/Lu 507/02). Natomiast odmowa udzielenia informacji następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ustawy). Przy czym za utrwalony w orzecznictwie sądowym należy uznać pogląd, że decyzja odmowna na podstawie art. 16 tej ustawy, może być wydana wówczas, gdy wchodzi w grę zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, następuje jednak odmowa udzielenia informacji i to tylko z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności ( por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. II.SA 3301/02, LEX 78064 ). Warto w tym miejscu zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Skarżący wystąpił z żądaniem udostępnienia informacji publicznej o przeznaczeniu terenu, na którym znajduje się zabudowana działka gruntu nr [...] położona w Z., w dzielnicy [...] przy ul. [...]. Żądanie to zostało zawarte we wniosku z dnia [...] 2007 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Z.. W ocenie Sądu żądanie zawarte w skardze na bezczynność, dotyczyło informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo wglądu do dokumentów planistycznych oraz uzyskania informacji objętych tymi dokumentami jest bowiem wyrazem konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej. Ponadto żądanie to skierowane zostało do podmiotu określonego w art. 4 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, gdyż prezydent miasta jako organ gminy ( art. 11 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tj. z 2001 r., Dz. U. Nr 141, poz. 1591 ze zm.) jest organem władzy publicznej w rozumieniu wskazanego przepisu. Skarga wskazująca na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w tym zakresie jest jednak bezzasadna. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Na gruncie omawianej ustawy władza publiczna lub inny podmiot w niej wskazany zobowiązany jest do udzielenia żądanej informacji publicznej, której jest dysponentem (art. 4 ust. 3), w sposób i formie przewidzianej bądź do wydania decyzji w oparciu o art. 16 tej ustawy. Udzielenie informacji publicznej, jak już wskazano, następuje w formie czynności materialno-technicznej. Zatem w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu Sąd bada, czy organ którego bezczynność zaskarżono, o ile był zobowiązany, udzielił żądanej informacji bądź wydał decyzję o jakiej mowa w art. 16 cyt. ustawy. Skarżący zarzucił w skardze, że Prezydent Miasta Z. pozostaje w bezczynności gdyż, pomimo upływu ustawowych terminów, do dnia wniesienia skargi (tj. do [...] 2007 r.) wniosek z dnia [...] 2007 nie został załatwiony. Na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2007 r. skarżący oświadczył, że udzielona mu informacja, jest niepełna, nie uwzględnia bowiem objęcia części przedmiotowej nieruchomości decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] A-[...], w którym to zakresie nie mają zastosowania przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut w zakresie tak sformułowanej bezczynności jest nietrafny. W pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że jak wynika z akt administracyjnych Prezydent Miasta Z. skierował do skarżącego pismo datowane na dzień [...] 2007 r. będące odpowiedzią na pismo w sprawie informacji publicznej o przeznaczeniu działki nr [...] położonej w Z. przy ul. [...]., na które skarżący powołał się w skardze. W ocenie Sądu dokonując analizy porównawczej treści żądania zawartego we wniosku z dnia [...] 2007 r. z treścią udzielonej skarżącemu odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia [...] 2007 r. nie można stwierdzić, aby organ, którego bezczynność zaskarżono, nie udzielił żądanej informacji lub aby była ona niepełna. Stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu takich informacji. Przepis ten wprowadza zatem zasadę, zgodnie z którą do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są w faktycznym ich posiadaniu. Oznacza to, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznych są podmioty w zakresie danych, które same wytworzyły oraz danych, które uzyskały od innych podmiotów. Natomiast w przypadku rzeczywistego nieposiadania żądanych informacji przez dany podmiot nie można uznać go za zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej Z regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy wypływa zatem wniosek, że organ gminy jest adresatem żądanej informacji, gdy żądanie to dotyczy danych będących w posiadaniu tego podmiotu, bądź jej struktur pomocniczych lub jednostek organizacyjnych, które nie są odrębnymi osobami prawnymi wymienionymi w art. 4 ust. 1 pkt 4. ( por. "Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA" M. Jaśkowska, Wyd. Toruń 2002, str. 45 – 46 ). Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie stwierdzić, iż z odpowiedzi na wniosek skarżącego zawartej w piśmie z dnia [...] 2007 r. wynika, że skarżący otrzymał informację w kwestii dotyczącej przeznaczenia terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość w takim zakresie w jakim podmiot udzielający odpowiedzi dysponował danymi pozwalającymi na jej udzielenie. W przedmiotowym zakresie organ gminy udziela informacji co do zasady w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, do wydania której organ ten jest uprawniony (art. 4 oraz art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W odpowiedzi tej została jednocześnie zawarta informacja, że Wojewoda [...] dnia [...] r. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] A-[...]. Ponadto, że organ nie dysponuje załącznikami graficznymi do w/wym. decyzji. Okoliczność tą potwierdza treść pisma z dnia z dnia [...] 2007 r. skierowanego przez Naczelnika Wydziału Budownictwa Urzędu Miejskiego w Z. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K.. Oznacza to, że adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej w zakresie przeznaczenia terenu wskazanego we wniosku a objętego powyższą decyzją wydaną przez Wojewodę [...] powinien być Wojewoda [...] będący dysponentem tej informacji (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 tej ustawy). Organ którego bezczynność zaskarżono, nie był zatem zobligowany na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia żądanej w powyższym zakresie informacji bądź też do wydawania decyzji o jakiej mowa w art. 16 tej ustawy. Organ ten co najwyżej obowiązany był zawiadomić skarżącego, że w tych sprawach powinien wnieść odrębny wniosek do właściwego organu, a więc zadziałać w oparciu o art. 66 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), co zresztą organ ten uczynił w piśmie z dnia [...] 2006 r. Można natomiast wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, na co już wskazano, nie zawiera podstawy do udzielenia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, zaś Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.) ma zastosowanie, jeżeli sprawa jest rozstrzygana w drodze decyzji, co oznacza, iż nie można uznać, że uchybienie obowiązkowi wynikającemu z art. 66 § 1 zdanie drugie k.p.a. czyniłoby skargę na bezczynność zasadną. Tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie organ, którego bezczynność zaskarżono, podjął działania zmierzające do uzyskania danych od jego dysponenta i przekazania ich, w uzyskanym zakresie skarżącemu. Nie można uznać za zasadny zarzut, iż w piśmie z dnia [...] 2007 r., które skarżący traktował jako odpowiedź na jego wniosek, Prezydent Miasta Z. zataił fakt objęcia działki nr [...] decyzją Wojewody [...] z dna [...] r. o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] A-[...], skoro organ ten w piśmie z dnia [...] 2007 r. zawarł informację o w/wym. decyzji wskazując skarżącemu, iż o określenie przeznaczenia przedmiotowej działki w tej decyzji powinien zwrócić się do Wojewody [...], jako organu, który ją wydał. Ponadto wbrew zarzutom skargi organ nie uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia informacji publicznej na skutek złożonego wniosku, bowiem jak wynika z akt administracyjnych sprawy zachowany został tryb określony w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak już Sąd wskazał realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależniona od jednoczesnego kumulatywnego spełnienia trzech wymienionych na wstępie przesłanek. Niespełnienie przez zainteresowanego chociażby jednej z nich czyni skargę bezzasadną. Z tych zatem przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.