II OSK 1890/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. i A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1141/07 w sprawie ze skargi A. i A. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1141/07 oddalił skargę A. i A. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniosku A. i A. F., na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] października 1994 r. oraz poprzedzającej ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Szczytnie z dnia [...] sierpnia 1994 r. w części dotyczącej określenia terminu (tj. do dnia 15 listopada 1994 r.) wykonania rozbiórki budynku drewnianego na działce nr ew. [...] w obr. M., gmina P.. W pozostałym zakresie organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] października 1994 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2007 r. organ centralny zwrócił uwagę, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Szczytnie z dnia [...] sierpnia 1994 r. została wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.). Z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy P. z dnia 9 listopada 1991 r. nr XIV/79/91) jednoznacznie wynika, że działka nr ew. [...], na której usytuowano budynek, jest przeznaczona do użytku rolnego. Plan ten w wyjątkowych wypadkach dopuszczał powstanie nowej zagrody w rozproszeniu, gdy cały areał gospodarstwa położony jest z dala od zabudowy skupionej, a jego wielkość nie jest mniejsza niż 10 ha. Dodatkowo, z aktu notarialnego (Repertorium A nr [...]) wynika, że działki nim objęte (w tym działka nr ew. [...]), zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 1993 r. w planie zagospodarowania przestrzennego są przewidziane do użytkowania rolniczego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] października 1994 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Szczytnie z dnia [...] sierpnia 1994 r. w części dotyczącej określenia terminu wykonania rozbiórki budynku drewnianego na działce nr ew. [...] wskazał, że określenie w decyzji terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego nie znajduje podstawy w przepisach ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Decyzje powyższe zostały w tym zakresie wydane bez podstawy prawnej, co wyczerpuje pozytywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po rozpatrzeniu wniosku A. i A. F. o ponowne rozpoznanie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję powtarzając argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A. i A. F. stwierdził, że jest ona niezasadna. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżący na stanowiącej ich własność działce rolnej o nr ew. [...] wybudowali parterowy budynek drewniany bez wymaganego przez przepisy prawa pozwolenia na budowę. Potwierdza ten fakt, m.in. przeprowadzona w dniu 20 lipca 1994 r. kontrola budowy. Skoro więc postawiony samowolnie przez skarżących budynek narusza ustalenia poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, niemożliwa jest jego legalizacja. Dlatego też konsekwencją samowoli jest, stosownie do postanowień art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku rekreacyjnego. Odnośnie zaskarżonej decyzji w części stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] października 1994 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Szczytnie z dnia [...] sierpnia 1994r dotyczącej określenia terminu wykonania rozbiórki budynku drewnianego na przedmiotowej działce, Sąd I instancji zgodził się, że została ona w tym zakresie wydana bez podstawy prawnej. W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] maja 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2007 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] października 1994 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Szczytnie z dnia [...] sierpnia 1994 r. w części dotyczącej określenia terminu wykonania rozbiórki budynku drewnianego, natomiast w pozostałym zakresie odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] października 1994 r., prawidłowo zastosował przepisy prawa. Skargę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2007 r. złożyli A. i A. F.. W jej uzasadnieniu wskazali, że opierają ją na podstawie, mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez nieuchylenie zaskarżonej części decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomimo jej wydania z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołane decyzje o rozbiórce budynku zostały bowiem wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 39 ustawy z dnia 6 października 1974 r. - Prawo budowlane), uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności na podstawie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesiony w niej zarzut nie jest trafny. Istota tego zarzutu sprowadza się do wskazania naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), polegającego na nieuchyleniu zaskarżonej części decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo jej wydania z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania. W ocenie skarżących decyzja z dnia [...] października 1994 r. o rozbiórce budynku rekreacyjnego rażąco narusza art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. Nr 38 poz. 229, z późn. zm.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był zatem stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew sugestiom skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] października 1994 r. nakazującej rozbiórkę budynku rekreacyjnego w zakresie odmowy odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki, kwestia ta nie była bowiem rozstrzygana w postępowaniu zakończonym tą decyzją. W kwestii terminu rozbiórki orzeczonej ostateczną decyzją administracyjną ustawodawca przewidział regulacje szczególną zawartą w art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. W myśl tego przepisu, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego został wydany nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., właściwy organ może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Wydanie tej decyzji jest uzależnione od spełnienia określonych przesłanek, którymi są "względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu". Podkreślić należy jednak, że wydanie nakazu przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie tylko nie uniemożliwia wydania czasowego zezwolenia na wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji, ale jest warunkiem niezbędnym do jego wydania. Odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki obiektu, o której mowa w art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. dokonuje organ administracji państwowej w odrębnej decyzji, podjętej z reguły na wniosek adresata ostatecznego rozstrzygnięcia o rozbiórce obiektu. Odroczenie takie jest bowiem nową sprawą w stosunku do decyzji o nakazie rozbiórki i powinno być rozpatrzone przez organ w I instancji (por. wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 8 lipca 1986 r. SA/Wr 286/86 LexPolonica nr 299412 oraz wyrok NSA z dnia 20 października 1982 r. I SA 803/82 LexPolonica nr 299411). Jak wynika z akt sprawy skarżący w piśmie z dnia 3 marca 2003 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosili o ewentualne odroczenie wykonania rozbiórki z powołaniem się na art. 39 Prawa budowlanego. Wniosek ten nie został jednak przez właściwy organ rozpoznany. Należy natomiast mieć na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do uchwały z dnia 26 listopada 2001 r. (OPS 4/01; ONSA 2002/2/58) wskazał, że stosownie do art. 103 ust. 2 zdanie drugie Prawa budowlanego z 1994 r., przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. ma zastosowanie zarówno do nakazów rozbiórki orzeczonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., jak i po tej dacie, jeżeli obiekt został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. Brak bowiem wyraźnego przepisu ustawy, który zawierałby odmienne pod tym względem uregulowania prawne, pozwalające na różnicowanie prawa podmiotów ubiegających się o skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. w zależności tylko od tego, kiedy została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę. Ponieważ art. 39 powołanej wyżej ustawy nie stanowił podstawy podjętego w decyzji z dnia [...] października 1994 r. rozstrzygnięcia, nie może ona tym samym wbrew podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom rażąco naruszać ten przepis w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.