II OSK 1160/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 września 2007 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1170/05 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną W. J. wniósł skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. II SA/Sz 1170/05, oddalającego jego skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] Nr [...], wydaną w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Przeprowadzona w dniu 17 września 2004 r. wizja lokalna budowy hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi, realizowanej na działkach nr [...] obrębu [...] w D, wykazała prowadzenie robot budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji z dnia 17 grudnia 2003 r. o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Starostę Powiatu S. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., postanowieniem z dnia [...] znak: [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, związanych z budową ww. obiektu, a następnie decyzją z dnia [...] znak: [...], nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, wraz z aktualnym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr [...] obręb [...] w D.) na cele budowlane, w terminie do dnia 15 czerwca 2005 r. Po dostarczeniu przez zobowiązanego projektu budowlanego zamiennego oraz przedstawieniu oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, z załączoną umową dzierżawy działki nr [...] z dnia [...] oraz wypisem z księgi wieczystej, potwierdzającym prawo dzierżawy tej działki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...] znak [...] na podstawie art. 51 ust. 4 – Prawo budowlane, wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, budowli magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Od powyższej decyzji odwołał się właściciel nieruchomości oznaczonej numerem [...] , obręb [...] w D. – Z. C., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący nie zgadzał się z rozstrzygnięciem sprawy, podnosząc, iż wraz z żoną jest właścicielem działki nr [...], obręb [...] w D. i nigdy nie wyrażał zgody W. J. na dysponowanie tą działką na cele budowlane, zatem nie ma on do niej żadnego tytułu prawnego. W tej sprawie toczy się postępowanie sądowe przed Sądem Rejonowym w K. oraz przed Sądem Okręgowym w K., sygn. [...], a od zawiadomienia o wpisie dzierżawy do Księgi Wieczystej została złożona apelacja. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, zebrany materiał dowodowy w sprawie nie uzasadnia przyjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Dokonane przez inwestora istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczyły zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. zwiększenia powierzchni jego zabudowy przez przedłużenie o 12,50 m, poprzez montaż dwóch dodatkowych ram stalowych oraz zwiększenia wysokości jego części, poprzez montaż trzech ram stalowych, wyższych od pozostałych. Zgodnie z art. 36a ust. 1 cyt. ustawy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W. J. wznosząc obiekt budowlany inaczej, niż wynika to z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i tym samym nie zastosował się do ww. przepisu prawa. W przypadku prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, zastosowanie mają przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którymi organ powiatowy wstrzymał postanowieniem z dnia 10 stycznia 2005 r. prowadzenie robot budowlanych związanych z budową ww. obiektu, a następnie zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, umożliwiający inwestorowi doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nakładając decyzją z dnia 11 marca 2005 r. na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych Ponieważ inwestor powiększając powierzchnię zabudowy obiektu wkroczył na działkę sąsiednią, oznaczoną numerem [...] został obarczony obowiązkiem przedstawienia aktualnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor złożył wymagane dokumenty oraz oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, z załączoną umową dzierżawy działki nr [...] obręb [...] w D. z dnia [...] wraz z wypisem z księgi wieczystej potwierdzającym prawo dzierżawy tej działki, wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, wydał swą decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy wskazuje, że pomimo złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami oznaczonymi numerami [...] oraz [...] na cele budowlane, inwestor nie wykazał prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością oznaczoną numerem [...]. Umowa dzierżawy tej działki zawarta pomiędzy W. J., a jej właścicielem – Z. C. z dnia 3 listopada 2003 r., została rozwiązana w dniu 3 listopada 2004 r. Wniosek o dokonanie zmiany w księdze wieczystej tej działki, złożony przez W. J. w dniu 18 listopada 2004 r., dotyczący wpisu o prawie dzierżawy do gruntu stanowił wyłudzenie poświadczenia nieprawdy, o czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. powiadomił w dniu 10 maja 2005 r. Prokuratora Rejonowego w K. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł inwestor – W. J., reprezentowany przez radcę prawnego P. I. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 35 § 3 i art. 36 § 1 kpa przez pominięcie tych przepisów przy orzekaniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, iż przepisy Prawa budowlanego art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 w celu wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nakładają na osobę ubiegającą się o pozwolenie budowlane wyłącznie obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, W. J. złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] w D. Wskazał podstawę takiego dysponowania w postaci umowy dzierżawy z dnia 3 listopada 2003 r. zawartej ze Z. C. w kwalifikowanej formie prawnej, tj. umowy z podpisem notarialnie poświadczonym. Do dnia dzisiejszego nikt skutecznie nie zakwestionował prawdziwości złożonego przez inwestorów oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania gruntem. Całkowicie bezpodstawnym jest twierdzenie, iż umowa dzierżawy została rozwiązana. Pismo datowane na dzień 3 listopada 2004 r. nie stanowi rozwiązania umowy dzierżawy z dnia 3 listopada 2003 r., gdyż nie zostało sporządzone z zachowaniem należytej formy prawnej. Skarżący podniósł, iż w trybie postępowania przewidzianego przepisem art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, niedopuszczalne jest żądanie złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż oświadczenie to zostało już raz złożone. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodał też, iż w związku z wydaniem przez organ nadzoru budowlanego ww. decyzji, właściwy organ administracji budowlanej, tj. Starosta Powiatu S. uchylił, zgodnie z przepisem art. 36a ust. 2 cyt. ustawy, decyzję o pozwoleniu na budowę hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi, usytuowanej na działkach nr [...], obręb [...] w D. z dnia [...] znak: [...]. Wobec powyższego inwestor utracił prawo nabyte tą decyzją, a budowę hali magazynowej z zapleczem socjalnym może kontynuować na podstawie decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, zatwierdzającej zamienny projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z ww. obiektem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006 r. skargę oddalił. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że dokonana kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem nie dała podstaw do uznania, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. Wprawdzie art. 51 - Prawa budowlanego, określający procedurę doprowadzenia budowy realizowanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę do stanu zgodnego z prawem, nie przewiduje wydania przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedstawienia dowodu o prawie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak, wydając decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 4 - Prawa budowlanego, organ może wymagać wykazania się przez inwestora prawem do nieruchomości na cele budowlane, gdy wiadomym jest, iż prawo to jest kwestionowane, a wydane inwestorowi pozwolenie na budowę zostało uchylone w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W wyniku tego uchylenia wszelkie nabyte tą decyzją uprawnienia inwestora ustały. Może on kontynuować budowę na podstawie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robot budowlanych, wydanym na podstawie art. 51 ust. 4 - Prawa budowlanego. Pozwolenie to zastępuje pozwolenie na budowę, zatem w postępowaniu tym organ kierując się treścią art. 4 -Prawa budowlanego, ma prawo wymagać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja, na cele budowlane. Jak wynika z powyższego przepisu, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno być "wykazane", czyli nie może budzić prawnych wątpliwości. Nie zmienia tego fakt, iż w wyniku nowelizacji Prawa budowlanego, dokonanej ustawą z 27 marca 2003 r. przewidziany w art. 32 ust. 4 obowiązek wykazania prawa stosownymi dokumentami, został zastąpiony wymogiem złożenia przez ubiegającego się o pozwolenie na budowę, oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Powyższa zmiana miała na celu "odbiurokratyzowanie" procesu inwestycyjnego, a nie zmniejszenie wymogów w zakresie spełnienia warunków do uzyskania pozwolenia na budowę i zabudowy nieruchomości. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego oznacza doprowadzenie inwestycji do takiego stanu pod względem prawnym i faktycznym, że możliwe byłoby wydanie pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie niesporne jest, iż skarżący realizując budowę, na którą uzyskał pozwolenie, istotnie zmienił jej parametry, przez co – niezależnie od innych odstępstw od zatwierdzonego projektu – część tej budowy zrealizował na działce uczestnika – Z. C., na co ten nie wyraża zgody. W tej sytuacji organ prowadzący wobec inwestora postępowanie, oparte na przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego zobowiązany był, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 4 - Prawa budowlanego, a także z przepisów art. 7, 8, 9 kpa, zbadać posiadane przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością sąsiada na cele budowlane, czyli jej zabudowy. O tym decyduje treść zawartej umowy. Powołanie się przez inwestora na istnienie wpisanej do księgi wieczystej umowy dzierżawy jest w tym zakresie niewystarczające. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zaskarżył skargą kasacyjną W. J., reprezentowany przez pełnomocnika. Zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Skarżący zarzucił też naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że już w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, wykazał swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci umowy dzierżawy działki nr [...]. Zarzuty właściciela tej nieruchomości Z. C. kwestionujące to prawo skarżącego są niesłuszne, gdyż przegrał on sprawy cywilne o posiadanie i o wpis prawa dzierżawy w księdze wieczystej. Nadto wiedział on od początku realizacji budowy, że przedmiotowa hala częściowo jest usytuowana na działce nr [...]. Skarżący podniósł nadto, że w trakcie prowadzenia postępowania naprawczego wskazanego w art. 50 i 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, inwestor nie jest zobligowany do przedstawienia oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i powtórne żądanie tego oświadczenia stanowi naruszenie przepisów Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. C. wniósł o jej oddalenie i dodatkowo podał, że wobec niewykonania przez W. J. obowiązków prowadzących do legalizacji odstępstw od pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. , decyzją z dnia [...] nakazał inwestorowi rozbiórkę części spornej hali usytuowanej na działce nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zaskarżonym wyrokiem nie dopuścił się zarzucanej mu obrazy przepisów prawa materialnego i postępowania. Dokonana przez sąd I instancji wykładnia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118) w związku z art. 4 tej ustawy nie budzi żadnych wątpliwości i zastrzeżeń i jest zgodna z ukształtowanym orzecznictwem NSA. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa (por. przykł. wyrok NSA w sprawie II OSK 1099/06), warunkiem uzyskania prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej jest wykazanie przez przyszłego inwestora posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zastąpienie dowodzenia istnienia tego prawa złożeniem pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o jego istnieniu służyło tylko uproszczeniu sposobu jego wykazania. Oświadczenie takie jest jednak skuteczne tylko wówczas, gdy z zebranego w sprawie materiału nie wynika wniosek przeciwny albo istotne wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. W razie istnienia takich wątpliwości, organ powinien zażądać dowodów stwierdzających istnienie prawa wskazanego art. 3 pkt 11 omawianej ustawy po stronie ubiegającego się o pozwolenie na budowę. Należy uznać też za prawidłowy pogląd Sądu I instancji zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż organ może zażądać oświadczenia z art. 32 ust. 4 pkt 2 -Prawa budowlanego również w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 tej ustawy. Odstąpienie od istotnych warunków pozwolenia na budowę może bowiem polegać (jak w rozpoznawanej sprawie) na znacznym powiększeniu wymiarów budowanego obiektu budowlanego i usytuowaniu go w innym miejscu, niż to określiło pozwolenie na budowę. Doprowadzenie budowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem w takiej sytuacji, wymagać będzie oprócz spełnienia innych wymaganych prawem warunków – wykazania prawa do dysponowania zajętą pod budowę nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 - Prawa budowlanego posługuje się bowiem ogólną formułą "wykonania określonych czynności ... w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem", do której można również zaliczyć wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, W rozpoznawanej sprawie zaistniał spór pomiędzy skarżącym, a właścicielem nieruchomości nr [...] co do istnienia umowy dzierżawy tej nieruchomości przez W. J. Umowa ta została wprawdzie zawarta pomiędzy wymienionymi osobami w dniu 3 listopada 2003 r. i wypowiedziana rok później przez wydzierżawiającego, lecz sporna jest kwestia skuteczności tego wypowiedzenia. Zdaniem skarżącego umowa ta daje mu prawo wskazane art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Należy jednak zauważyć, że stosunek zobowiązaniowy, jaki tworzy dzierżawa gruntu, tylko wtedy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy przewiduje uprawnienie do wykonywania robót budowlanych na gruncie będącym jego przedmiotem (art. 3 pkt 11 in fine). Istotą umowy dzierżawy jest używanie wydzierżawionej rzeczy przez dzierżawcę i pobieranie przez niego pożytków w zamian za zapłatę umówionego czynszu (art. 693 Kodeksu cywilnego). Dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego (art. 696 k.c.). Z istoty umowy dzierżawy nie wynika więc prawo do zabudowy dzierżawionego gruntu przez dzierżawcę. Umowa dzierżawy daje więc wtedy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy już z jej samej treści wynika takie uprawnienie dzierżawy. Kwestia ta nie została w sprawie wyjaśniona, co również przemawia za trafnością decyzji organu II instancji i zaskarżonego wyroku. Z powyższych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.