II OSK 1099/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki Jerzy Solarski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S., B. B., H. K., J. B., M. B., T. B., L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1720/05 w sprawie ze skargi Z. S., B. B., H., K., J. B., M. B. , T. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Z. S. , B. B., H. K. , J. B. , M. B., T. B. , L. B. kwotę 470 ( słownie: czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z. S., B. B., H. K., J. B., M. B., T. B. i L. B. reprezentowani przez adwokata J. R. S. wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. VII SA/Wa 1720/05, oddalającego ich skargę wniesioną na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Komendzie [...] Policji pozwolenia na budowę. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu W. działając na wniosek Komendy [...] Policji zatwierdził projekt budowlany i udzielił tej Komendzie pozwolenia na budowę budynku komisariatu policji na działce nr 261 położonej w Ł. przy ul. W. Ze względu na uwzględnienie w całości wniosku odstąpiono od uzasadnienia tej decyzji. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania z dnia 29 czerwca 1964 r. wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W., utrzymaną następnie w mocy przez Komisję Odwoławczą ds. Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 30 września 1964 r. Wywłaszczona nieruchomość, oznaczona jako działka nr 261 położona w Ł. przy ul. W., jest wpisana w ewidencji gruntów jako własność Skarbu Państwa we władaniu Komendy [...] Policji. Natomiast w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w dziale II jako właścicielka tej nieruchomości jest wpisana M. B. Na złożony w dniu 27 marca 2003 r. wniosek spadkobierców M. B. jest obecnie prowadzone postępowanie w sprawie zwrotu tej nieruchomości spadkobiercom ostatniej właścicielki. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyli Z. S., B. B., J. B., H. K., L. B, M. B. i T. B. Skarżący zarzucili, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania działką nr 261 na cele budowlane, gdyż wobec tej nieruchomości toczy się postępowanie o zwrot prawowitym właścicielom, spadkobiercom M. B. Decyzją Wojewody Mazowieckiego o nr [...] z dnia [...] zaskarżona decyzja Starosty W. została utrzymana w mocy. Organ odwoławczy ustalił, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie inwestora z dnia 3 marca 2005 r. stwierdzające, że posiada on wynikające z tytułu trwałego zarządu prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością, której właścicielem na mocy decyzji wywłaszczeniowej jest Skarb Państwa. Organ odwoławczy stwierdził, że od czasu wprowadzenia przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) ułatwień proceduralnych związanych z uzyskiwaniem pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do badania prawdziwości składanego przez inwestora oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Obecnie obowiązkiem organu administracji jest wyłącznie zapoznanie się z treścią tego oświadczenia i stwierdzenie, czy zostało prawidłowo złożone, tj. czy wskazano właściciela i dokument, z którego wynika tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zabezpieczenie interesów osób kwestionujących posiadany przez inwestora tytuł prawny nastąpiło przez wprowadzenie odpowiedzialności karnej składającego oświadczenie z art. 233 k.k. Wyrok wydany przez sąd w wyniku przeprowadzonego postępowania karnego może stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. B., H. K., J. B., L. B., M. B., T. B. i Z. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazali, że postępowanie przed organem I instancji toczyło się bez ich udziału, natomiast organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wziął pod uwagę prawa własności skarżących do przedmiotowej działki wynikającego z księgi wieczystej, a także okoliczności, że toczy się postępowanie o zwrot tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, iż wprawdzie od 1978 r. do księgi wieczystej przedmiotowa działka nr 261 wpisana jest jako własność M. B., to jednak według wcześniejszych dokumentów została ona wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto stwierdził, że na podstawie obowiązujących przepisów nie posiada uprawnień do badania prawdziwości oświadczeń inwestora. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w postępowaniu, a kontrolowane rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] jest prawidłowe. Podstawę materialnoprawną decyzji udzielającej pozwolenia na budowę stanowił art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W oparciu o cytowane przepisy ustawy pozwolenie na budowę wydawane jest temu, kto złoży wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) wprowadzono zmiany w przepisach mające służyć ułatwieniu wykonywania zamierzonej działalności budowlanej. Dotyczą one, między innymi, uproszczenia obowiązków inwestora poprzez zastąpienie dotychczas wymaganego dowodu na posiadanie prawa dysponowania nieruchomością potrzebną na cele budowlane – oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane. Dzięki tej zmianie inwestor nie jest już zobowiązany dołączać do wniosku o pozwolenie na budowę wypisów z księgi wieczystej lub aktów notarialnych określających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stąd, zdaniem Sądu I instancji, podzielić należy stanowisko organu administracji architektoniczno-budowlanej, iż organ ten nie posiada kompetencji do badania prawdziwości oświadczenia złożonego przez inwestora co do prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane i może wyłącznie sprawdzać prawidłowość oświadczenia pod względem formalnym, nie zaś badać czy inwestor posiada w rzeczywistości deklarowany tytuł prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nadto stwierdził, że wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż organ administracji rozpatrujący sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma podstaw do wydania decyzji odmownej tylko z tego powodu, że wykazane przez inwestora prawo do dysponowania nieruchomością zostało zakwestionowane w innym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 1 października 1992 r. IV SA 1384/01, ONSA 1993, nr 4, poz. 56). Skoro, jak zasadnie wykazały organy administracji, inwestor spełnił wszystkie wymogi określone w art. 32 ust. 5 i 25 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy, nie można było odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r. IV SA 2311/96, Lex nr 43803). Wymieniony wyrok został zaskarżony podaną na wstępie skargą kasacyjną. Skarga ta zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: – art. 21 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2004 r. Nr 172, poz. 1804 ze zm.) poprzez pominięcie dowodu własności w postaci wpisu w księdze wieczystej i uznanie za decydujące sprzecznego z nim oświadczenia Komendy [...] Policji; – art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i art. 32 tej ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie, że wobec zaistniałego sporu co do własności nieruchomości, której dotyczy postępowanie, tytuł prawny stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ustala się na podstawie oświadczenia przyszłego inwestora a nie złożonych przez stronę przeciwną dowodów własności. Skarżący zarzucili nadto naruszenie przepisów art. 7, 77 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że organy wyjaśniły stan faktyczny sprawy w sposób umożliwiający jej rozstrzygnięcie, oraz że nie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu pozbawienia skarżących prawa do obrony a nadto naruszenie przepisów art. 134 § 1 i 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji wszelkich naruszeń prawa i bezzasadnym oddaleniu skargi. W związku z tym skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Autor skargi kasacyjnej dopatruje się naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niewznowienie postępowania, mimo że skarżący nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji i wzięli udział dopiero w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym ich odwołaniem. Stanowisko to jest nieuzasadnione. Niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu stanowi wprawdzie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ustawową podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lecz postępowanie wznawia się tylko wówczas, gdy oprócz istnienia podstawy do wznowienia postępowania zakończyło się ono decyzją ostateczną (art. 145 § 1 in princ.). Ostateczna jest decyzja, od której nie służy odwołanie (art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a.). Skoro więc skarżący złożyli w ustawowym terminie odwołanie, to decyzja Starosty W. z [...] nie stała się ostateczna. Postępowanie zakończone wydaniem tej decyzji nie mogło być więc wznowione a sąd administracyjny mógł uwzględnić fakt pozbawienia stron udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wydając wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Trafne są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia przepisów art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przez ich niewłaściwą wykładnię i wadliwe zastosowanie. Nie można bowiem uznać za trafny poglądu Sądu I instancji, iż organ administracyjny w każdej sytuacji jest związany treścią złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie może badać zgodności treści tego oświadczenia z rzeczywistym stanem prawnym a wydając pozwolenie na budowę formalnie tylko sprawdza treść tego oświadczenia. Analiza całości przepisów prawa budowlanego nie pozwala na przyjęcie takich wniosków. Ustawa – Prawo budowlane wiąże prawo zabudowy nieruchomości gruntowej z wykazaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie bowiem z art. 4 tej ustawy każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Art. 3 pkt 11 omawianej ustawy zawiera przy tym legalną definicję tego prawa, wskazując rodzaje tytułów prawnych, które albo ze swej istoty albo ze względu na treść umowy lub sposób powstania przewidują uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Wprowadzenie nowelą do prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r. zasady, iż starający się o pozwolenie na budowę zamiast dotychczasowego wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składa tylko pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadaniu takiego prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 w obecnie obowiązującym brzmieniu) nie zmienia podstawowej zasady, iż pozwolenie takie może być przyznane osobie, która wykaże swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a nie tylko złoży oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Wprowadzone z dniem 11 lipca 2003 r. zmiany ułatwiły bowiem tylko sposób wykazywania tego prawa oświadczeniem osoby ubiegającej się o pozwolenie na budowę. Składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednak skuteczne o tyle, o ile z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza bowiem tylko domniemanie, iż składającemu je przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być jednak obalone dowodem wskazującym, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. O tym, iż organy administracyjno-budowlane i sądy administracyjne nie są bezwzględnie związane oświadczeniem składanym w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2005 r. sygn. II OSK 179/05 (publ. w ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 88) stwierdzając, iż "zakwestionowanie, przez chociażby jednego współwłaściciela nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji, gdy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane)". Za stanowiskiem prawnym przyjętym w tej sprawie przez organy i Sąd I instancji nie może w sposób decydujący przemawiać to, iż starający się o pozwolenie na budowę składa oświadczenie o swoim prawie pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań. Przyjęcie, iż treść takiego oświadczenia może kontrolować tylko organ rozstrzygający o istnieniu czy braku przestępstwa spowodowałoby, że o istotnej przesłance pozwolenia na budowę orzekałby organ państwa o całkiem odmiennych kompetencjach. Nadto niejednokrotnie niezgodne z obiektywną rzeczywistością oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane są składane w dobrej wierze i mają subiektywne uzasadnienie w części spornego lub niejednoznacznego materiału dowodowego. Wykluczałoby to skazanie osoby składającej takie oświadczenie za fałszywe zeznania i stworzenie przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a. do wznowienia postępowania. Nadto nie dałoby się pogodzić z zasadami praworządności sytuacji, w której organ udzielałby pozwolenia na budowę osobie, której prawo do nieruchomości zostało podważone innymi dowodami wniesionymi już do sprawy. Sytuacja taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji niesłusznie uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma strona składająca oświadczenie o takim prawie, którego treści jednak nie zbadano, a nie spadkobiercy osoby wpisanej jako właściciel tej nieruchomości w księdze wieczystej. Skarga kasacyjna podlega więc uwzględnieniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 wymienionej ostatnio ustawy.