II GSK 462/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 652/07 w sprawie ze skargi H.B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] odmówił H.B. przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwanych obszarami ONW) na 2005 r. z uwagi na różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnościami. W uzasadnieniu decyzji podano, że H.B. złożył wniosek o przyznanie płatności ONW do gruntów rolnych, deklarując powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą 50,75 ha, składającą się z działek o nr od A do H, w których wyszczególniono odpowiednio rośliny uprawiane na tych działkach. W wyniku przeprowadzonych kontroli wniosku stwierdzono błędy w postaci przekroczenia powierzchni uprawnionej do uzyskania jednolitej płatności obszarowej na dwóch działkach oraz nieznajdowania się dwóch wskazanych we wniosku działek w ewidencji gruntów. Stwierdzono, że pomimo zadeklarowania do płatności ONW gruntów o pow. 50,75 ha po kontroli ustalono, iż płatność ta przysługiwałaby do gruntów o pow. 36,47 ha. Orzekając na skutek odwołania strony, Dyrektor W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek deklarowanych we wniosku (50,75 ha) a powierzchnią stwierdzoną (36,47 ha) po kontroli na miejscu wyniosła 39,16%. Odnosząc się do argumentu dotyczącego jedynej możliwej formy użytkowania gruntów położonych na terenie ONW poprzez prowadzenie hodowli danieli, wskazano, iż nie zasługuje on na uwzględnienie w świetle § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), który przewiduje, iż płatność przysługuje producentowi rolnemu, który m.in. zobowiązuje się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999 r. ze zm.). Organ wskazał, iż zadeklarowane grunty mogły być przeznaczone na hodowlę danieli, ale spełnienie przesłanek do uzyskania płatności ONW nakładało na stronę obowiązek użytkowania rolniczego działek rolnych z zachowaniem zasad wynikających z art. 8 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, który określa, kiedy działka, na której znajdują się drzewa, będzie uważana za działkę rolną dla celów pomocy obszarowej. Organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnie użytków rolnych niespełniające kryteriów przewidzianych we właściwych przepisach zostały prawidłowo wykluczone z płatności. Po rozpatrzeniu skargi H.B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 652/07 uchylił powyższą decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd wyjaśnił, że warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, określone przepisami Unii Europejskiej określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657, ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem o płatnościach ONW. Z § 2 ust. 1 rozporządzenia RM wynika, że płatności ONW udziela się producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań określonych w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. WE L 160 z 26.06.1999 r. ze zm.) oraz jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach ONW, na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, czy organy orzekające prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, odmawiając przyznania dopłat w sytuacji, gdy różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych do dopłat a powierzchnią działek stwierdzoną przez organ do dopłat przekracza 20%. Zdaniem Sądu organy będą mogły się merytorycznie wypowiedzieć, jeśli w sposób niebudzący wątpliwości zostaną ustalone wszystkie istotne okoliczności faktyczne. Sąd I instancji podkreślił, że uprawnienie do przeprowadzania postępowania w sprawach przyznania producentom rolnym pomocy ze środków UE w oparciu o zapisy rozporządzeń unijnych w zakresie potwierdzającym spełnienie niezbędnych warunków przyznania płatności ONW do gruntów rolnych nie oznacza, że postępowanie wyjaśniające może zostać przeprowadzone z pominięciem ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego skarżącego stwierdzono, że z działki oznaczonej lit. H o zgłoszonej powierzchni 14,19 ha upraw, do dopłat można zakwalifikować jedynie 0,57 ha po wyłączeniu gruntów nieuprawnionych do płatności porośniętych drzewkami i krzewami, zaś na działce oznaczonej lit. D nie była prowadzona działalność rolnicza. Z uzasadnienia decyzji wynikało ponadto, że protokół kontroli stanowi istotny dowód w sprawie, ponieważ poczynione ustalenia posłużyły do wydania zaskarżonej decyzji. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu kontroli nie można jednak odczytać w oparciu o jakie dokonane ustalenia i stwierdzone na miejscu okoliczności urzędnicy uznali, iż z całej zgłoszonej do płatności powierzchni działki H tylko jej 0,57 ha uprawnia do dopłat. Z protokołu ani z wykonanych zdjęć zamieszczonych na nośniku CD nie wynika w oparciu o jakie okoliczności dokonano takiego ustalenia. Ponadto brak jest wyjaśnienia z jakiego powodu uznano, że zadeklarowana powierzchnia działki jest większa od powierzchni stwierdzonej, a jest to najistotniejsza okoliczność w sprawie, mająca istotny wpływ na rozstrzygnięcie merytoryczne. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji mają charakter dowolny, skoro w tym zakresie nie przedstawiono jakiegokolwiek dowodu, zaś znajdująca się w aktach mapka stanowiąca załącznik graficzny do wniosku o dopłaty nie potwierdza okoliczności, iż cała działka oznaczona lit. H jest porośnięta drzewami i krzewami. Z akt administracyjnych sprawy, zdaniem Sądu, nie wynika jakie parametry i liczebność drzew na określonej powierzchni działki są kwalifikowane jako uprawniające do dopłat oraz jakie przepisy prawa regulują takie ustalenia. Powyższe okoliczności stanowią, iż stwierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji co do okoliczności porośnięcia działki oznaczonej lit. H drzewami i krzewami są gołosłowne, gdyż nie poparte zostały żadnymi dowodami zgromadzonymi w tej sprawie. Tak prowadzone postępowanie wyjaśniające nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zacytował jedynie art. 14 ust. 2 rozporządzenia 157/1999/WE i art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, nie wyjaśniając, z uwagi na jakie ustalenia faktyczne i przeprowadzone dowody przepisy te mają zastosowanie w sprawie. Rozstrzygnięcie w tym zakresie ma istotny wpływ na rozpoznanie sprawy z uwagi na przewidziane w art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE warunki przyznawania dodatków wyrównawczych na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo. Zdaniem Sądu, skoro powyższy przepis określa warunki do przyznania takich dodatków, to organ powinien wykazać, z uwagi na niespełnienie którego z nich płatność nie może być przyznana. Po przeprowadzeniu analizy znajdującego się w aktach materiału dowodowego Sąd uznał, że postępowanie dowodowe przeprowadzono w sprawie z naruszeniem art. 7, 8 i 9 k.p.a. Dyrektor W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zaskarżył go w całości i wniósł o jego uchylenie. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR). Organ podniósł także zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj.: − art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., przez ustalanie rzekomych naruszeń przepisów postępowania przez organy administracji, które nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, − art. 133 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że poczynione przez kontrolerów ARiMR ustalenia zamieszczone w protokole kontroli oraz potwierdzone wykonanymi zdjęciami pozwalają na uznanie za chybione stanowisko Sądu I instancji o dowolności stwierdzeń organu w zakresie ustalania stanu faktycznego. Stan spornej działki H potwierdza więc zarówno materiał dowodowy, jak i oświadczenia strony, która kwestionując przed Sądem I instancji ustalenia organu, nie przedstawiła dowodów podważających dowody organu. Organ wskazał także, iż wnioskodawcy zapewniono czynny udział w postępowaniu, był też obecny przy kontroli na miejscu, co potwierdził podpisem na protokole. Wnioskodawca nie przedstawił jednak dowodów i racjonalnych twierdzeń, które mogłyby podważyć zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organy administracji w sposób prawidłowy wykonały swoje obowiązki kontrolne i dowodowe. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H.B. stwierdził m.in., że wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2005 r. uprawniały go do otrzymania dopłat za rok 2005, podobnie jak wyniki kontroli z dnia [...] września 2006 r., kiedy to zakwalifikowano do dopłat większą powierzchnię gruntów, niż została zadeklarowana przez skarżącego. O kontroli, która odbyła się dnia [...] lutego 2006 r. nie został on poinformowany, jak również nie otrzymał protokołu z przeprowadzonych w jej trakcie czynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności − z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. − należy zauważyć, iż w rozpoznawanej sprawie NSA nie dopatrzył się, uwzględnianej z urzędu w granicach skargi kasacyjnej, nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w O.. Tym samym możliwe jest rozpoznanie zarzutów, sformułowanych przez Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O.. Oceniając zatem orzeczenie Sądu I instancji pod kątem podniesionego naruszenia prawa procesowego jak i materialnego, należy stwierdzić, iż jest ono prawidłowe. Analiza wniesionego środka odwoławczego wskazuje przede wszystkim na to, iż jego autor zdaje się nie dostrzegać (w pełni), istoty wywodów dokonanych przez WSA w O., ale przede wszystkim roli sądów administracyjnych w polskim systemie wymiaru sprawiedliwości. Mając na względzie treść art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wskazać trzeba, iż sądowoadministracyjny wymiar sprawiedliwości, co do zasady, polega na kontrolowaniu działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem działań organów administracyjnych. Ujmując to inaczej, sądy administracyjne badają, czy w konkretnej sprawie organy, działające w sposób władczy względem danej osoby, czyniły to w zgodzie z określonymi przepisami prawa. Istotne jest przy tym to, iż co prawda w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada kontradyktoryjności postępowania, jednakże należy pamiętać, iż odmiennie niż w postępowaniu cywilnym, sąd administracyjny nie prowadzi, co do zasady, postępowania dowodowego, lecz bazuje na tym, co w sposób władczy zebrał i ustalił organ administracyjny. To właśnie działania organów administracyjnych, których ostatecznym zwieńczeniem jest przede wszystkim decyzja administracyjna lub inny akt z zakresu administracji publicznej, podlegają kontroli sądowoadministracyjnej z punktu widzenia ich legalności. Jest zatem oczywiste, iż działania te muszą odpowiadać pewnym określonym - w przepisach konkretnego postępowania administracyjnego -warunkom. Nie ma wątpliwości, iż badanie działalności organów administracyjnych dotyczy całego postępowania administracyjnego, a w ramach tego badana jest również treść wydanych decyzji administracyjnych − w aspekcie elementów koniecznych, które przewidziane zostały w art. 107 § 1−3 k.p.a. Jak słusznie zauważa kasator, art. 133 § 1 p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, przez co należy również rozumieć stanowiące załącznik do akt sądowych akta administracyjne organów. Przepis ten, w zestawieniu z art. 107 § 1−3 k.p.a., nie oznacza jednak, iż organ administracyjny załatwiający sprawę decyzją, wyda ją jedynie z ogólnym powołaniem się na materiał dowodowy zgromadzony w jego aktach, zaś sąd administracyjny dokona kontroli słuszności rozstrzygnięcia organu, badając ten materiał i konfrontując go z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji. Inaczej mówiąc, nie jest tak, iż organ jako uzasadnienie swojego konkretnego stanowiska np. o nieuwzględnieniu wniosku o przyznanie płatności, uczyni to poprzez ogólnikowe powołanie się na materiał dowodowy zgromadzony w aktach oraz powoła przepisy obowiązującego prawa, stwierdzając jednocześnie, iż dany podmiot nie spełnia określonych kryteriów. Z przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. jasno wynika, co powinno wchodzić w skład decyzji administracyjnej, a także co powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Dysponując zatem zebranymi w sprawie dowodami, organ powinien przeprowadzić ich szczegółową analizę, jednoznacznie wskazując, dlaczego określony fakt np. mniejsza powierzchnia działki, został przez niego przyjęty i jaki konkretnie środek dowodowy stanowił podstawę uzasadniającą takie stanowisko. Można powiedzieć, iż proces dojścia organu do wniosków końcowych decyzji (zawartych w jej rozstrzygnięciu), powinien być odzwierciedleniem okoliczności sprawy, wynikających z poczynionych na podstawie zgromadzonych dowodów ustaleń. Proces ten musi być klarowny i kompletny, tj. odpowiadać regule, iż dany fakt znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonych i należycie omówionych dowodach. Z decyzji administracyjnej, zwłaszcza negatywnie załatwiającej wniosek określonego podmiotu, musi jasno wynikać, dlaczego i na jakiej podstawie tak prawnej jak i faktycznej, organ zajął określone stanowisko. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie decyzje organów administracyjnych wskazują jedynie na określone fakty, powołują przepisy prawa i wyciągają wnioski końcowe (o odmowie uwzględnienia powierzchni danej działki do ogólnej powierzchni, za którą przysługuje płatność). Czynią to jednak bez szczegółowego przywołania i omówienia dowodów, na podstawie których wspomniane stanowisko zostało przyjęte. Chcąc zobrazować to w jeszcze inny sposób zauważyć trzeba, iż organy wydały decyzje wskazując jednocześnie, że na podstawie dowodów "znajdujących" się w aktach sprawy, są one w pełni prawidłowe i słuszne. Nie sposób zatem nie dostrzec, iż powyższe działanie charakteryzuje się skrótowością, bowiem organ wyciąga wnioski, nie wskazując dokładnie na podstawie jakich dowodów to czyni. Takie działanie organów administracyjnych de facto nie pozwala na dokonanie sądowoadministracyjnej kontroli poprawności wydanych decyzji, przerzuca bowiem obowiązek dokonania szczegółowej oceny materiału dowodowego w związku z wydaną decyzją (a więc po raz pierwszy) na sąd administracyjny. Już z tych przyczyn wydane decyzje nie nadają się do kontroli, na co zwrócił uwagę WSA w O.. Nie jest bowiem − jak wskazano − dopuszczalne, aby organ rozstrzygał daną sprawę, wskazując jako uzasadnienie swojego stanowiska, ogólnie zgromadzony w aktach materiał dowodowy. W konsekwencji, w ślad za WSA w O. wskazać należy, iż nie jest wystarczające powołanie się przez organ jedynie na określone przepisy prawa (o czym była już mowa), jako uzasadniające przyjęte stanowisko. Oczywiście konkretny przepis prawa stanowi podstawę orzekania w sprawie, jednakże norma prawna konstruowana na jego podstawie musi być w sposób właściwy powiązana z określonym i należycie ustalonym stanem faktycznym, ten zaś m.in. musi wynikać z zebranych i ocenionych przez organ dowodów. W świetle powyższego zarzuty naruszenia prawa procesowego, w postaci art. 133 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., są niezasadne. Z uwagi również na to, iż stanowisko Sądu I instancji dotyczące naruszenia przepisów k.p.a., poprzez niewłaściwe zebranie i w istocie niedokonanie precyzyjnej oceny materiału dowodowego (co w efekcie uniemożliwiło sądowoadministracyjną kontrolę poprawności wydanych decyzji), okazało się uzasadnione w stopniu mającym wpływ na możliwość merytorycznego zbadania sprawy, co najmniej przedwczesne jest ocenianie poprawności wykładni § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (...) oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez EFOiGR. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że niezbędnym elementem prawidłowo sformułowanej podstawy kasacyjnej objętej art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest − poza przytoczeniem naruszonego przepisu − wskazanie sposobu jego naruszenia, a także wskazanie, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie i jak w ocenie strony przepis powinien być rozumiany i stosowany. Kasator jednak ograniczył się do powołania naruszonych jego zdaniem przepisów prawa, nie precyzując w żaden sposób, na czym to naruszenie prawa przez Sąd miałoby polegać, na czym polegał błąd wykładni stosowanej przez Sąd i jak wskazane przepisy powinny być rozumiane. W tym stanie rzeczy wobec niesprecyzowania stanowiska kasatora, co do treści tego zarzutu kasacyjnego oraz związania NSA granicami skargi kasacyjnej ten zarzut kasacyjny nie może być uznany za zasadny, bowiem nie wiadomo, co zarzuca Sądowi kasator. Na marginesie tylko wskazać należy, że Sąd I instancji wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów w ogóle nie stosował, więc nie mógł ich naruszyć. WSA, jak wskazano wyżej, uchylił obie decyzje z powodów procesowych, tj. powodu nienależytego wyjaśnienia sprawy, zaś kwestii stosowania prawa materialnego nie rozważał, bowiem wobec nieustalenia stanu faktycznego stosowanie prawa materialnego byłoby przedwczesne. Również z tego względu zarzut naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego, których Sąd ten nie stosował, jest niezasadny. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że zarzuty kasacji zostały oparte na nieuzasadnionych podstawach i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.