II SA/Po 297/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 04 września 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Szamotuły z dnia 26 lutego 2007 r. nr VII/40/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/A. Łaskarzewska Uchwałą z dnia 26 lutego 2007r. nr VII/40/07 Rada Miasta i Gminy Szamotuły na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego cmentarza w rejonie ulicy [...] w Szamotułach obejmujący działki o nr geodezyjnym [...], [...], [...], [...], [...]. W dniu 21 maja 2007r. Wojewoda Wielkopolski działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym wniósł skargę na tą uchwałę, zarzucając jej niezgodność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że obszar objęty zaskarżonym planem w 90% znajduje się na terenach określonych w studium jako "obszary zainwestowania – tereny o przesądzonym sposobie zainwestowania według obowiązujących planów miejscowych do respektowania w trybie ustalania zasad zagospodarowania terenu". Pozostała część znajduje się na terenie określonym jako "obszary zainwestowania – tereny istniejącego zainwestowania o zdefiniowanych funkcjach". Zawarte w studium odniesienie kierunków zagospodarowania do obowiązujących planów miejscowych dotyczy miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Szamotuł, który zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. W planie tym dla objętego zaskarżonym planem terenu przyjęto funkcje terenów mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz usług rzemiosła (oznaczonego symbolami 35 MN i 33 UR). Zdaniem organu nadzoru, ponieważ obecnie w obowiązującym studium dla przedmiotowego terenu nie ma ustaleń dotyczących kierunków zagospodarowania, dlatego też nie można stwierdzić wymaganej ustawą zgodności planu miejscowego z obowiązującymi ustaleniami studium. Wojewoda Wielkopolski podkreślił, że ani w studium, ani w nieobowiązującym już miejscowym planie ogólnym, na terenie objętym zaskarżona uchwałą nie przewidywano lokalizacji cmentarza. W ocenie organu nadzoru wskazana niezgodność planu miejscowego ze studium w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i jest podstawą do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Zdaniem Wojewody Rada Miasta i Gminy Szamotuły uchwalając zaskarżony plan miejscowy dopuściła się również naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem w planie określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. W § 6 uchwały na terenie oznaczonym symbolem ZC (cmentarz) ustalono lokalizację domu pogrzebowego lub kostnicy oraz dopuszczono lokalizację obiektów budowlanych w tym między innymi usług, nie określając przy tym wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz geometrii dachu. Jedynym parametrem kształtowania zabudowy na tym terenie jest maksymalna wysokość zabudowy (§ 6 ust. 1 pkt 4). Ponadto zgodnie z § 4 pkt 9 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) plan powinien zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W zaskarżonym planie miejscowym ów wskaźnik ilości miejsc parkingowych ograniczono do dopuszczenia na terenie ZC "lokalizacji miejsc parkingowych". Wojewoda podniósł też, że w treści uchwały dopuszczono się omyłek. W § 3 ust. 6 odniesiono się do niewłaściwego paragrafu. Zamiast stwierdzenia, iż "parametry i wskaźniki (...) zostały określone w § 6 uchwały", jest zapis, iż "parametry i wskaźniki (...) zostały określone w § 4, § 6 uchwały. Nadto w § 3 ust. 12 zamiast określenia, iż "stawki procentowe (...) zostały określone w § 11 uchwały, powinno być, iż "stawki procentowe (...) zostały określone w § 12 uchwały". Rada Miasta i Gminy Szamotuły w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że całkowicie bezpodstawne jest odnoszenie powołanych w skardze postanowień studium do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Szamotuł, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. Plan ten nie został w ogóle w studium powołany. Skarżący błędnie interpretuje zapis studium w ten sposób, że swoiście przedłuża ważność ustaleń tego planu dla potrzeb określenia merytorycznej zawartości studium i wysnuwa nieuzasadniony wniosek, iż skoro plan ogólny utracił moc, to dla przedmiotowego terenu nie ma obecnie jakichkolwiek ustaleń dotyczących kierunków zagospodarowania. W ocenie Rady postanowienia studium należy odczytywać jako postulat, aby dla przedmiotowych terenów określonych jako "obszary zainwestowania", o szczegółowym sposobie tego zainwestowania przesądzał plan miejscowy. Odnosząc się do zarzutu niespełnienia wymogu zawarcia w planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz braku wskaźnika ilości miejsc parkingowych organ gminy podniósł, iż art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000r., Nr 23, poz. 295 ze zm.) nakłada obowiązek lokalizacji domu pogrzebowego lub kostnicy oraz dopuszcza lokalizowanie obiektów usługowych o funkcji komplementarnej z cmentarzem, takich jak np. tymczasowe stragany handlowe, kwiaciarnie. Obiekty te z racji swojej funkcjonalności mają ograniczoną powierzchnię zabudowy. Wskaźnik gęstości zabudowy wyrażający się ilorazem powierzchni zabudowy (w sumie ok. 250 - 400 m2) w stosunku do powierzchni działki 55000 m2 musiałby zostać wyrażony w promilach. Obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jeżeli stan faktyczny obszaru nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. Cmentarz jest specyficzną inwestycją celu publicznego stanowiącą zadanie własne gminy, o którego sposobie zagospodarowania rozstrzygania decydują przepisy szczególne. Powstanie na terenie cmentarza niezwiązanych z jego podstawową funkcją obiektów budowlanych uniemożliwiają przepisy szczególne – rozporządzenie Ministra gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska orz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 47, poz. 299 ze zm.). Rozporządzenie to określa wymaganą liczbę kwater grobowych i inne parametry zagospodarowania, a tym samym ogranicza w ogólnym bilansie powierzchniowym terenu cmentarza możliwość lokalizacji obiektów kubaturowych o dużej powierzchni zabudowy. Tym samym przeznaczenie terenu pod cmentarz nie obliguje do określenia w planie miejscowym maksymalnej powierzchni zabudowy. Brak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji odnośnie geometrii dachów był zabiegiem celowym. Obiekty o charakterze sakralnym realizowane na dużych terenach o zdefiniowanym układzie urbanistycznym stanowią w przestrzeni ważne akcenty architektoniczne, których forma jest wypadkową pełnionej funkcji. Wprowadzenie wymogu dachów skośnych lub płaskich może skutecznie uniemożliwić uzyskanie architektury o wysokich walorach użytkowych i estetycznych. Brak takiego zapisu w przedmiotowym planie jest w istocie dopuszczeniem wszystkich możliwych rozwiązań. Rada Miasta i Gminy Szamotuły wskazała, iż w planie celowo nie określono wskaźnika liczby miejsc postojowych, wprowadzając jedynie zapis o dopuszczeniu lokalizacji miejsc postojowych. Odniesienie w wypadku cmentarza wymaganej liczby miejsc postojowych do ilości mieszkań, ilości zatrudnionych, czy też powierzchni usługowej w sposób oczywisty kłóci się z logiką. Funkcjonowanie cmentarza cechuje okresowe zwiększenie zapotrzebowania na miejsca postojowe. Na podstawie zapisów planu istnieje możliwość wykorzystania wszystkich terenów położonych poza strefą lokalizacji grobów pod tymczasowe "zielone" parkingi w czasie, gdy zwiększa się zapotrzebowanie na miejsca postojowe. Zastosowanie wskaźnika nakładającego wymóg zlokalizowania liczby miejsc postojowych w odniesieniu do liczby grobów byłoby niecelowe i uniemożliwiałoby racjonalne i atrakcyjne przyrodniczo zagospodarowanie terenu. Organ gminy wskazał również, iż zarzut dotyczący omyłki w § 3 ust. 6 uchwały jest całkowicie bezzasadny. Zarazem uznał za trafny zarzut omyłki w § 3 ust. 12 uchwały, stwierdzając, że jest on pozbawiony znaczenia merytorycznego. W piśmie procesowym z 2 sierpnia 2007r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził, iż nie uznał on, wbrew zarzutom zawartym w odpowiedzi na skargę, że ustalenia planu są niezgodne z obowiązującym studium. Organ nadzoru stwierdził jedynie, że w obecnie obowiązującym studium nie ma ustaleń dotyczących kierunków zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym nie można stwierdzić wymaganej ustawą zgodności planu z ustaleniami studium. Skoro ustalenia studium zostały oparte o ustalenia obowiązującego wówczas planu ogólnego, a plan ten utracił moc, to tym samym ustalenia studium stały się nieaktualne. W takiej sytuacji zgodnie z art. 32 u.p.z.p. burmistrz winien dokonać oceny aktualności studium, na podstawie której rada gminy podejmuje uchwałę aktualizującą. Zgodnie z interpretacją przyjętą przez gminę przyjąć należy, że kierunki zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu zmieniły się po utracie mocy obowiązującej przez plan ogólny na postulat "aby dla przedmiotowego terenu o szczegółowym sposobie zagospodarowania przesądzał plan miejscowy". Taka interpretacja umożliwia organom gminy wprowadzenie na tym terenie praktycznie każdej funkcji zagospodarowania przestrzennego. Takie podejście byłoby całkowicie nieprzewidywalne i zaprzeczałoby samej idei studium, które ma stanowić o polityce przestrzennej gminy. Odnosząc się do kwestii pominięcia w miejscowym planie ustaleń określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wojewoda wskazał, że takie działanie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy na danym terenie w ogóle nie przewiduje się zabudowy. W przedmiotowym zaś planie miejscowym dopuszczono lokalizację zabudowy. Ponadto zdaniem organu nadzoru nie można zgodzić się z poglądem, iż w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych można było pominąć w planie określenie parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu odnośnie kostnicy lub domu pogrzebowego. Powołany przepis nie określa gabarytów dla tychże obiektów, a ich ustalenie jest obligatoryjnym elementem planu. Dopuszczenie lokalizacji zabudowy zobowiązuje organ sporządzający plan do odpowiedniego oznaczenia terenu, wytyczenia linii rozgraniczających oraz określenia dla niego odpowiednich zasad zagospodarowania. Kierując się interpretacją zawartą w odpowiedzi na skargę, wprowadzenie wymaganych przepisami parametrów i wskaźników zabudowy terenu ogranicza swobodę twórczą architekta. W istocie proces planowania przestrzennego jest skierowany na pewne ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, a ustalenie przeznaczenia terenu i parametrów zabudowy musi stanowić jego immanentną część. Odnosząc się do kwestii wskaźnika liczby miejsc parkingowych organ nadzoru stwierdził, że jest możliwe ustalenie takiego wskaźnika w przeliczeniu na powierzchnię samego cmentarza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie była uzasadniona. Za nietrafną uznać należało argumentację skarżącego Wojewody Wielkopolskiego, jakoby zapis w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szamotuły zawarty w uchwale Nr XIV/117/99 Rady Miasta i Gminy Szamotuły z dnia 29 listopada 1999r.- część graficzna, odsyłał do bezpośredniego stosowania przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jego wygaśnięcie skutkować miałoby całkowitym brakiem w studium zapisu określającego kierunek zagospodarowania, co w konsekwencji wykluczałoby możliwość uznania zgodności uchwalonego planu ze studium. Zapis w studium oznacza jedynie to, że wyznacza się kierunek zainwestowania taki jak w obowiązującym w chwili opracowywania studium miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne wygaśnięcie planu nie eliminuje zapisu o istnieniu kierunków zagospodarowania, które pozostają nadal częścią składową studium. W aktualnym stanie prawnym zapis w studium odczytywać należy w ten sposób, że kierunki zagospodarowania określone są jako takie jak określone zostały w wygasłym planie. Zauważyć należy, że studium z natury swej służy opracowaniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizacja tego celu następuje poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego planu dotychczasowego. Dlatego zapisy studium odnoszące się do kierunków planu miejscowego rozumiane być muszą jako dotyczące planu obowiązującego w chwili opracowywania czy uchwalania studium. W przeciwnym razie oznaczałyby oddanie pełnej swobody podmiotom przygotowującym nowy plan, względnie brak jakichkolwiek zapisów co do kierunków zagospodarowania. Samo odwołanie się do planu obowiązującego w chwili opracowywania studium jest dozwolonym zabiegiem o charakterze technicznym pozwalającym na uniknięcie przepisywania odpowiednich zapisów planu po to by wskazać na zachowanie dotychczasowych rozwiązań. Powyższa argumentacja zobowiązuje zatem do poddania analizie tak rozumianego zapisu w studium i odpowiedzi na pytanie czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego cmentarza w rejonie ulicy [...] w Szamotułach jest zgodny z zapisami w studium w rozumieniu przepisu art.15 ustawy z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na terenie objętym planem istnieją dwa rodzaje zapisów, pierwszy obejmujący jego większą część - około 90%, o brzmieniu: "tereny o przesądzonym sposobie zainwestowania według obowiązujących planów miejscowych do respektowania w trybie ustalania zasad zagospodarowania terenu," oraz drugi o brzmieniu: "obszary zainwestowania – tereny istniejącego zainwestowania o zdefiniowanych funkcjach". Oznacza ta, że pierwszy zapis odsyła do takiego sposobu i zasad zagospodarowania, który został określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a drugi istniejącego faktycznie sposobu zagospodarowania. W chwili uchwalania studium obowiązywał Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr 1/93 Rady Miasta i Gminy w Szamotułach z dnia 7 stycznia 1993r. który utracił moc w trybie przepisu art. 87 pkt 3 u.p.z.p. z dniem 31 grudnia 2003r. Zatem jest to jedyny plan, do którego można odnieść cytowany zapis w studium. Na terenie objętym analizą wyodrębnione są dwa sposoby przeznaczenia terenu to jest oznaczone symbolem 33UR – usługi rzemiosła – projektowany teren usług rzemieślniczych bez prawa zabudowy mieszkaniowej w pasie uciążliwości istniejącej linii kolejowej, oraz oznaczone symbolem A 35MN – tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego, przy którym zapisano jako inne ustalenia: istniejąca wzdłuż ul. [...] zabudowa mieszkaniowa adaptowana w planie, na pozostałym terenie zabudowa szeregowa lub małe domy mieszkalne, wszelkie inwestowanie na terenie musi być poprzedzone planem szczegółowym. Symbolem A 33ZC oznaczono, znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie, ale poza terenem objętym uchwałą, istniejący dotychczas cmentarz katolicki. W ocenie Sądu zarówno przeznaczenie terenu pod usługi rzemiosła, jak i pod mieszkalnictwo jednorodzinne, pozwala na lokalizację na tym terenie cmentarza. Określone bowiem w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pojęcie "przeznaczenie terenu" odnieść należy do reguł jakimi kierować należy się przy odczytywaniu zapisów studium a nie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Różnica wynika z porównania przepisów art. 9 ust.1 i 2 oraz 10 ust. 2 z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i sprowadza się do innego stopnia uogólnienia normy. W art. 15 ust.2 ustawodawca zawarł nakaz określenia w miejscowym planie, przeznaczenia terenu i tak rygorystycznie należy odczytywać jego zapisy. W art. 9 ust.1 i 2 oraz 10 ust. 2 ustawodawca przewidział, że w studium określa się jedynie politykę i zasady zagospodarowania przestrzennego oraz kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy w przeznaczeniu terenów. Odnosząc powyższą analizę przepisów do stanu faktycznego niniejszej sprawy przyjąć należało, że zapis w studium nakazujący odniesienie do sposobu zainwestowania według obowiązujących planów, rozumieć należało jako wyznaczenie kierunków i zasad zainwestowania takich jak w miejscowym planie a nie bezpośrednie stosowanie zapisu planu. Wobec powyższego zapis "usługi rzemiosła" i "tereny mieszkalnictwa rodzinnego" rozumiane jako zasady zagospodarowania przestrzennego i kierunki zmian, pozwala na potraktowanie planowanego cmentarza jako inwestycji o funkcjach uzupełniających i nie pozostających w sprzeczności z zapisami studium. W ocenie Sądu za nietrafny uznać należało zarzut naruszenia przepisów art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. Integralną częścią miejscowego planu jest bowiem jego część graficzna, na której zaznaczono usytuowanie planowanych obiektów. Na terenie oznaczonym na rysunku planu jako ZC, zgodnie z § 6 ust.1 pkt. 3 przewidziano lokalizację domu pogrzebowego lub kostnicy, a zgodnie z § 6 ust.2 pkt.1 zaplanowano lokalizację innych obiektów budowlanych, w tym usług oraz obiektów małej architektury związanych z funkcjonowaniem cmentarza. Oznacza to, iż wskazane obiekty mogą powstać w dowolnym miejscu ograniczonym linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu w tym przypadku oznaczonej ZC. Żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada wymogu lokalizacji obiektów w ściśle określonym miejscu. Ten szczegół uwzględniony będzie dopiero w projekcie budowlanym, który odpowiadać musi założeniom miejscowego planu. Za uzasadnione specyfiką planowanej inwestycji Sąd uznał pominięcie w planie takich elementów jak określenie stosunku powierzchni działki do powierzchni zabudowy i geometrii dachu. Wprawdzie ten element planu ustawodawca zaliczył do obowiązkowych to jednak za słuszny należy uznać pogląd, że obowiązek ten istnieje o ile jest uzasadniony rodzajem planowanego przeznaczenia terenu. Przewidywana zabudowa, to jest dom pogrzebowy, zajmować będzie niewielki procent całości terenu, jego gabaryty uwarunkowane będą funkcją budynku. Nie określono w planie również szczegółowych parametrów innych obiektów budowlanych w tym usług i obiektów małej architektury. W ocenie Sądu, zamieszczenie w części opisowej planu zastrzeżenia dotyczącego funkcjonalnego związku obiektów z cmentarzem jest wystarczające, a ograniczenie usytuowania obiektów symbolem ZC daje gwarancję zachowania ładu przestrzennego. Za przekonywującą uznał Sąd argumentację Rady Miasta i Gminy Szamotuły, w której wyklucza się możliwość określenia ilości miejsc parkingowych przy zastosowaniu odniesienia do ilości mieszkańców lub osób zatrudnionych albo powierzchni obiektów, jak to określa powołane rozporządzenie. Ani ilość osób zatrudnionych ani powierzchnia obiektu nie może być elementem generującym ilość miejsc parkingowych na cmentarzu. W tym przypadku, za uzasadnione uznać należało, zlokalizowanie miejsc parkingowych na terenie określonym jedynie symbolem ZC co pozwoli na maksymalne wykorzystanie terenu w okresach wzmożonego ruchu świątecznego. Podniesione w skardze zastrzeżenia co do omyłek pisarskich w części opisowej planu, jeżeli nawet są uzasadnione, w żadnym przypadku nie mogą przesądzać o nieważności uchwały, czego Wojewoda Wielkopolski domaga się w skardze. W tych warunkach Sąd przyjął, że skarga Wojewody Wielkopolskiego na Uchwałę Nr VII/07 Rady Miasta i Gminy Szamotuły z dnia 26 02 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego cmentarza w rejonie ulicy [...] w Szamotułach, złożona w trybie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 08.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 13.12.2001r. nr 142, poz.1591 ze zm.) nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/W. Batorowicz /-/B. Drzazga /-/A. Łaskarzewska