IV SA/Wa 926/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Michał Majcher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2007 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) marca 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. F. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia[...] października 2006 r. Burmistrz W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wielofunkcyjnych budynków użyteczności publicznej, o zróżnicowanej funkcji usługowej, a także budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i usługami wraz z infrastrukturą techniczną. Terenem realizacji inwestycji miały być działki ewidencyjne o określonych numerach położone w obrębie [...], pomiędzy ulicami [...], [...] i [...] w W. Inwestorem i wnioskodawcą w postępowaniu, w którym zapadła powyższa decyzja, była [...] Sp. z o.o. w W. Podstawą decyzji był art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej też dalej "ustawą". Jako podstawę decyzji powołano także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 60 i 53 ust. 4 pkt 9 ustawy projekt decyzji został uzgodniony z zarządcą drogi powiatowej postanowieniem z [...] września 2006 r. Zgodnie z pismem Starostwa Powiatu W. - Powiatowego Inspektora Ruchu Drogowego z 29 marca 2006 r., obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie nie od ul. [...] (brak pola widoczności), lecz od ul.[...], oraz zgodnie z pozostałymi warunkami określonymi w jednym z pism Zarządu Powiatu (pismo z dnia 23 października 2006 r.). Odwołanie od decyzji z [...] października 2006 r. wniosła jedna ze stron –J. F. Podniosła w nim, że z samej decyzji wynika, iż uzgodnienie z Powiatowym Inspektorem Ruchu Drogowego nastąpiło w niewłaściwej, gdyż ustnej formie. Jest to forma niedopuszczalna, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie zna takiej formy uzgodnienia. Przepisy Kpa wymagają formy pisemnego postanowienia, na które - dodatkowo - przysługuje zażalenie. Wskazała też, że postanowienie zarządcy drogi nie zostało jej doręczone, co uniemożliwiło jej czynny udział w sprawie na każdym etapie postępowania i pozbawiło ją możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia. Ponadto Burmistrz W., w jej ocenie, naruszył art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2a ustawy o planowaniu, które pozwalają na wydanie decyzji o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy m.in. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji. Organ, w jej ocenie, nigdzie nie wskazał jednoznacznie w decyzji, że istniejąca infrastruktura jest wystarczająca. Naruszono tym samym art. 77 Kpa. Naruszono też § 9 ust. 2 wymienionego rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., gdyż wyniki analizy określonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia powinny zawierać cześć tekstową i graficzną, i stanowić załącznik do decyzji. Tymczasem otrzymana przez skarżącą decyzja nie zawierała tego załącznika. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2006 r. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca przedłożył stosowne zapewnienia przedsiębiorstw infrastruktury o możliwości dostarczania mediów do planowanej inwestycji. Spełniono więc wymóg zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Organ nie zgodził się też z zarzutem braku pisemnej formy uzgodnienia. Wskazał, że w aktach znajduje się pisemne postanowienie z [...] września 2006 r., a bez znaczenia są wcześniejsze ustne, nieformalne uzgodnienia pomiędzy Burmistrzem W., a organem uzgadniającym. Ponadto postanowienie uzgodnieniowe jest ostateczne, a w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy nie można kwestionować ostatecznych uzgodnień zapadłych w innych postępowaniach. Jeśli skarżąca uważa, że nie brała udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, to może wnioskować do organu, który wydał to postanowienie w trybie uzgodnienia, o wznowienie postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z .[...] marca 2007 r. J. F. podniosła m.in., że Powiatowy Inspektor Ruchu Drogowego nie jest organem uzgodnieniowym, o którym stanowi art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Organem takim jest bowiem m.in. zarząd powiatu. Nie istnieje więc stanowisko innego organu, a taka wada jest kwalifikowana - jej skutki określa art. 145 § 1 pkt 6 Kpa. Zaskarżona decyzja nie zawiera wymaganych ustaleń dotyczących komunikacji, a jedynie powołano się na ustne uzgodnienia z Powiatowym Inspektorem Ruchu Drogowego i wskazano, iż obsługa komunikacyjna ma się odbywać istniejącymi zjazdami. Przy planowanej intensywności zagospodarowania terenu jest to jednak - w ocenie skarżącej - niemożliwe. Skarżąca wskazała też, że z decyzji organu I instancji nie wynika precyzyjnie, o jaki rodzaj inwestycji chodzi, co narusza art. 54 pkt 1 ustawy. Zarzutem skargi było też naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Respektowanie tej zasady wymagało określenia cech, do których należy dostosować nową zabudowę, a tego organy nie uczyniły. Na sąsiednich działkach dominują budynki parterowe, a dopuszczenie w planowanej inwestycji budynków pięciokondygnacyjnych narusza wskazane wyżej rozporządzenie, tj. jego § 7 ust. 1. Również parametry dotyczące szerokości elewacji projektowanych budynków odbiegają, w ocenie skarżącej, od istniejącej już zabudowy. Projektowane obiekty są więc niezgodne z istniejącą zabudową zarówno w zakresie rodzaju, jak też parametrów technicznych. Powyższe nieprawidłowości -w ocenie skarżącej - nie zostały dostrzeżone i wyeliminowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zgodnie z art. 19 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi jest też zarząd dróg powiatowych powołany przez zarząd powiatu do realizacji zadań z zakresu ustawy o drogach. Inspektor więc, reprezentujący zarząd, mógł uzgodnić projekt decyzji. Organ odwoławczy uznał też, że uzgodnienie decyzji nie jest tożsame z wydaniem opinii, dlatego do uzgodnień nie stosuje się art. 106 Kpa. Odnośnie zarzutu braku określenia rodzaju i zakresu inwestycji, SKO wskazało, że określenie tego należy do inwestora, a organ jedynie ocenia możliwość jej realizacji. Liczba obiektów i szczegóły techniczne inwestycji będą natomiast określane dopiero w przyszłym postępowaniu budowlanym. Ponadto konieczność respektowania zasady dobrego sąsiedztwa nie oznacza, że pod uwagę należy brać wyłącznie bezpośrednio sąsiednią zabudowę, gdyż zarówno ustawa, jak i wymienione rozporządzenie nakazują analizować większy, określony w przepisach obszar, a nie tylko bezpośrednio sąsiednie zabudowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji. Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione uznać należy za zasadne. Zgodnie z art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 Kpa). Procedura administracyjna nie uzależnia więc zastosowania powyższego przepisu od stopnia związania organu prowadzącego zasadnicze postępowanie wymaganym postanowieniem innego organu. Art. 106 Kpa znajduje zastosowanie zarówno wtedy, gdy w sprawie wymagana jest jedynie opinia innego organu, jak też wtedy, gdy konieczna jest jego zgoda (vide glosa J. Borkowskiego do wyroku NSA z 20 listopada 1997 r. V SA 2699/96, OSP 1999/3/56 - t.3). Nie zasługuje więc na uznanie stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że z uwagi na fakt, iż uzgodnienie nie jest tożsame z wydaniem opinii w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 106 Kpa. Owszem - uzgodnienie nie jest tożsame z opinią, ale pozostaje to bez wpływu na konieczność powiadomienia każdej strony o zwróceniu się do innego organu, doręczenia tym stronom wydanego w sprawie postanowienia tego organu, a następnie - nadania biegu ewentualnemu zażaleniu wniesionemu na podstawie art. 106 § 5 Kpa. Co więcej - art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost i jednoznacznie stanowi, że do uzgodnień, o których mowa w ust. 4, stosuje się art. 106 Kpa. W niniejszej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymagało uprzedniego uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi powiatowej, przy której usytuowana ma być planowana inwestycja (art. 51 ust. 4 punkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy Burmistrz W. o zwróceniu się o wymagane uzgodnienie powiadomił wyłącznie jedną ze stron tego postępowania, tj. [...] Sp. z o.o. Jak wynika ponadto z tzw. rozdzielnika postanowienia z dnia [...] września 2006 r. oraz zwrotnego potwierdzenia jego odbioru zostało ono doręczone także wyłącznie tej Spółce (nie licząc jednostki Powiatu W. jaką jest Zarząd Dróg Powiatowych). Tymczasem konieczne było doręczenie tego postanowienia wszystkim stronom zasadniczego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, po uprzednim zawiadomieniu tych stron o wystąpieniu do Zarządu Powiatu o uzgodnienie, albowiem krąg osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie uzgodnieniowe jest taki sam, jak postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 716/05, LEX 190566). Zaniechanie tych czynności spowodowało, że żadna ze stron, z wyjątkiem samego inwestora, nie brała udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. Samo to należy ocenić jako istotne uchybienie procesowe. Co jednak w niniejszej sprawie wydaje się oczywiste - pozbawienie stron, w tym skarżącej, możliwości wzięcia udziału w postępowaniu uzgodnieniowym istotnie wpłynąć mogło ma wynik postępowania głównego. W skardze wyrażone bowiem zostało przekonanie, że obsługa komunikacyjna inwestycji jest niemożliwa, gdyż przy planowanej intensywności zabudowy istniejące zjazdy, którymi ma być ona realizowana, takiej obsługi nie zapewnią. Przedwczesne byłoby w tej sytuacji dokonywanie przez Sąd oceny zasadności tego zarzutu - konieczne było bowiem rozważenie tej kwestii na etapie postępowania uzgodnieniowego, przy respektowaniu wobec wszystkich stron gwarancji procesowych określonych w przepisach Kpa (vide wyrok NSA z 5 października 2001 r., sygn. V SA 3368/00, LEX 50119). Organy uzgadniające, w tym organ odwoławczy, powinny się do tej kwestii odnieść i uzasadnić swoje ewentualne negatywne stanowisko wobec zarzutów stron, tak, jak wymaga tego art. 107 Kpa. Nie można ponadto podzielić stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy nie jest możliwe kwestionowanie ostatecznych uzgodnień zapadłych w innych postępowaniach. Obowiązkiem organów prowadzących postępowanie główne jest bowiem zapewnienie, aby w każdym jego stadium, w tym też w postępowaniach prowadzonych w ramach tzw. współdziałania organów, wszystkie jego strony miały możliwość brania w nim udziału. Niewłaściwe było więc utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem zasad tego współdziałania określonych w art. 106 Kpa. Zasadnie wskazują organy, że w sprawie wydano pisemne postanowienie z dnia [...] września 2006 r, zasadnie też wskazują, że wydał je uprawniony organ, jakim był Zarząd Powiatu W. Jednakże pozbawienie stron udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 106 Kpa, w tym zwłaszcza brak doręczenia im tego postanowienia, a także powołanie się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji na "ustne" uzgodnienie z "Powiatowym Inspektorem Ruchu Drogowego" wprowadziły skarżącą w błąd co do formy uzgodnienia i podmiotu uzgadniającego. W decyzji Burmistrza W. nie wyjaśniono klarownie, iż owe "ustne" uzgodnienia zapadały w nieformalny, niewiążący sposób i w czasie przed wydaniem postanowienia z dnia [...] września 2006 r. Skoro skarżąca nie otrzymała tego postanowienia, to oczywiście mogła uznać te nieformalne, ustne konsultacje za jedyne, które w sprawie miały miejsce. Zauważyć też należy, iż z niezrozumiałych powodów w odpowiedzi na skargę organ dowodzi uprawnienia Powiatowego Inspektora Ruchu Drogowego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnienie to zostało przecież dokonane przez Zarząd Powiatu, w imieniu którego na postanowieniu z [...] września 2006 r. swój podpis złożył Przewodniczący Zarządu. Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Zasadnie wskazuje organ odwoławczy, że art. 62 ust. 1 punkt 3 ustawy upoważnia do wydania decyzji o warunkach zabudowy już w tym przypadku, gdy projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się pisemne oświadczenia dostawców mediów, które pozwalają ocenić, iż wymagane uzbrojenie terenu będzie zrealizowane i zapewni obsługę planowanej inwestycji. Ponadto z wydanych w sprawie decyzji jednoznacznie wynika, że określony został rodzaj inwestycji, dlatego trudni mówić o naruszeniu art. 54 punkt 1 ustawy. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa podzielić należy stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że zarówno ustawa w art. 61, jak i przywoływane wyżej rozporządzenie w § 3 ust. 1 i 2, konstruują pojęcie obszaru analizowanego, który obejmuje nie tylko działki bezpośrednio sąsiednie względem działki (działek) objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale także działki usytuowane dalej, w dalszej okolicy. Istotne jest bowiem określenie obszaru analizowanego jako urbanistycznej całości, której konkretne granice zaznaczone zostać powinny na kopii mapy zasadniczej określonej w art. 52 ust. 2 punkt 1 ustawy. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych załącznika do decyzji Burmistrza W. wynika, jaki obszar został poddany wymaganej analizie, i ocenić należy, że określenie tego obszaru jest zgodne z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy i § 9 rozporządzenia. Nie można zatem uwzględnić zarzutu, że bezpośrednio sąsiadujące działki z działkami, których dotyczył wniosek o warunki zabudowy, zabudowane są budynkami o innych parametrach technicznych, niż projektowane w ramach przedmiotowej inwestycji. Ponadto zasadnie wskazuje organ odwoławczy, że konkretne szczegóły techniczne budynków oraz liczba tych budynków określane będą w postępowaniu budowlanym. W dalszym postępowaniu organy orzekające w sprawie zapewnią wszystkim jego stronom możliwość aktywnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, tak, jak wymaga tego art. 106 Kpa. Ponieważ jednym z zarzutów skargi był brak doręczenia skarżącej załącznika do decyzji wymaganego przez § 9 ust. 2 rozporządzenia, a zarzut ten trudno zweryfikować, to wobec uchylenia wydanych w sprawie decyzji obowiązkiem Burmistrza W. będzie też wystarczająco pewne udokumentowanie, że skarżąca otrzymała wszystkie części składowe tej decyzji, w tym wskazany załącznik. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, korzystając z uprawnień, jakie przyznaje art. 135 tej ustawy, Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Co do kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, a odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 152 przywołanej ustawy procesowej.