II SA/Kr 274/06

Sygn. akt II SA/ Kr 274/ 06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie : NSA Andrzej Niecikowski WSA Ewa Rynczak Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2007 r. sprawy ze skargi D. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2005r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I Instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej D.F. kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 5 maja 2005 r. G.L. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla terenu położonego w K. przy ul. R. obejmującego działki nr "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", "13" obr. 40 jedn. ewid. K. dla inwestycji polegającej na budowie hotelu z zapleczem gastronomicznym, parkingami i układem wewnętrznej komunikacji. Pismem z dnia 10 czerwca 2005 r. Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. na podstawie art. 64 i art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłał powyższy wniosek Zarządowi Dróg i Komunikacji w K. z prośbą o wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego - zgodnie z kompetencjami. Pismem z 25 lipca 2005 r. organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy przesłał do ZDiK w K. skorygowaną na wniosek inwestora nazwę zamierzenia inwestycyjnego, które aktualnie nosi nazwę: "Budowa hotelu z zapleczem gastronomicznym, parkingami i układem wewnętrznej komunikacji na działkach nr "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", "13" obr. K. wraz z wjazdem i infrastrukturą techniczną na działkach j.w. oraz działkach nr "14", "15", "16", "17", "18", "19", "20" obr. K. i działkach nr "21" i "22" obr. K. przy ul. R. w K". Postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2005 r. znak[...] - po rozpatrzeniu wniosku G.L. dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa hotelu z zapleczem gastronomicznym, parkingami i układem wewnętrznej komunikacji na działkach nr "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", "13" obr.[...] wraz z wjazdem i infrastrukturą techniczną na działkach j.w. oraz działkach nr "14", "15", "16", "17", "18", "19", "20" obr.[...] i działkach nr "21" i "22" obr.[...] przy ul. R. w K." - Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w K. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. uzgodnił pozytywnie w zakresie obsługi komunikacyjnej zamiar inwestycyjny będący przedmiotem wniosku w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego: ulicy R. (droga krajowa w zarządzie ZDiK) i ulicy P. (droga gminna będąca w zarządzie ZDiK) z warunkami określonymi szczegółowo w omawianym postanowieniu. Rozstrzygnięcie to zapadło na podstawie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204 poz. 2086 z późn. zm.) i treścią Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. nr 43 poz. 430 z późn. zm.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. 02.75.690 z późn. zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, że po przeanalizowaniu materiałów załączonych do wniosku uzgadnia pozytywnie przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w obszarze przyległym do istniejącego pasa drogowego ulicy R. - drogi krajowej będącej w zarządzie ZDiK i ulicy P. - drogi gminnej będącej w zarządzie ZDiK, pod warunkami wskazanymi w pkt 1-5 sentencji postanowienia. Powyższe postanowienie zaskarżyła zażaleniem D.F. podnosząc, że żadna z działek wymienionych w postanowieniu nie przylega do ul. P. W szczególności dojazd do objętej postanowieniem działki nr "7", jak również do działki nr "23" - stanowiącej własność skarżącej - odbywa się na zasadzie dobrosąsiedzkich stosunków bez żadnych uregulowań prawnych przez kolejne działki będące własnością prywatną ("24", "25" oraz przez działkę "26", która przylega bezpośrednio do ulicy P.). W ocenie skarżącej działka "7" nie może być przedmiotem zaskarżonego postanowienia, bowiem graniczy ona nie z ul. P. będącą w zarządzie ZDiK, lecz z działką skarżącej nr "23". Tym samym zaskarżone postanowienie nie ma żadnego odniesienia do ul. P., a ponadto narusza interesy właścicieli wymienionych wcześniej działek, w tym również skarżącej. Skarżąca zwróciła też uwagę, że spośród właścicieli wymienionych wcześniej w zażaleniu działek tylko ona została poinformowana o zaskarżonym postanowieniu. Na tej podstawie wniosła o uchylenie postanowienia I instancji i powtórne rozpatrzenie wniosku z uwzględnieniem sytuacji faktycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]grudnia 2005r. znak[...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium uznało, iż wskazane w postanowieniu I instancji warunki obsługi komunikacyjnej inwestycji zapewnią jej prawidłowe funkcjonowanie. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazano, że teren inwestycji został określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i organ rozpatrujący sprawę nie może samodzielnie "wykreślać" działek wskazanych jako teren inwestycji przez wnioskodawcę, a już na pewno takich uprawnień nie posiada organ uzgadniający zamierzenie inwestycyjne. Przedmiotem niniejszego postępowania - stanowiącego integralną część postępowania głównego w sprawie ustalenia warunków zabudowy - jest uzgodnienie warunków zabudowy dla opisanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego w zakresie obsługi komunikacyjnej z uwagi na fakt, iż teren inwestycji przylega do pasa drogowego drogi krajowej - ul. R. oraz do drogi gminnej - ul. P. Na znajdującej się w aktach sprawy mapie zasadniczej wyraźnie zaznaczono, iż część działek nr "24", "25" i "26" wchodzi w pas drogowy ul. P. Co prawda stan prawny ulicy P. w części przylegającej do działki "7" (tj. jednej z działek wchodzących w skład terenu przedmiotowej inwestycji) nie jest uregulowany, jednakże Kolegium stwierdziło, że jeżeli ulica P. została uznana za drogę publiczną przed dniem 1 stycznia 1999 r. i przed tym dniem zaznaczone na mapie zasadniczej części działek nr "24", "25" i "26" wchodziły już w skład pasa drogowego tej ulicy, to z mocy prawa stały się one z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy (art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Kwestie związane ze stanem prawnym ul. P. nie mają jednak, w ocenie Kolegium, wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Organ I instancji wskazał jednoznacznie, iż obsługa komunikacyjna terenu inwestycji, a zatem i działki nr "7", ma się odbywać od strony drogi krajowej tj. ulicy R. Postanowienie Prezydenta Miasta K. nie wskazuje, by jakakolwiek komunikacja z terenem inwestycji miała następować od strony ul. P., dlatego też podnoszone w zażaleniu zarzuty nie mogą być uwzględnione. Rozstrzygnięcie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D.F. podnosząc, że skoro inwestor nie występował o dojazd do inwestycji od ul. P., to umieszczenie tej ulicy w zaskarżonym postanowieniu jest nieprawidłowe. Skarżąca ponownie zakwestionowała ustalenie, że inwestycja przylega do ul. P. W decyzji ustalającej dla niej warunki zabudowy z [...]września 2001r. Wydział Architektury wskazał na istnienie dojazdu na zasadzie służebności przez działki nr "26", "25", "24" z ul. P. Stwierdzenie zawarte w orzeczeniu SKO, że powyższe działki stanowią od 1 stycznia 1999 r. własność gminy jest nieprawdziwe - tym bardziej, że zarówno w księgach wieczystych, jak i w ewidencji gruntów działki te figurują jako własność osób prywatnych. W ocenie skarżącej ul. P. w części, która przebiega przez te działki nie jest drogą gminną i nie pozostaje w zarządzie ZDiK. W tej sytuacji całkowicie niezrozumiałe jest dla niej stwierdzenie, że "kwestie związane ze stanem prawnym ul. P. nie mają wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia". Byłoby ono prawdą, gdyby w postanowieniu tym nie ujęto ul. P. Skoro, jak twierdzi organ II instancji, obsługa komunikacyjna inwestycji ma się odbywać od strony ul. R., to ul. P. nie powinna figurować w zaskarżonym postanowieniu, zwłaszcza, że inwestor o to nie występował. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoją wcześniejszą argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Kolegium oceniło na podstawie mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej znajdujących się w aktach sprawy, że część terenu inwestycji (działki nr "24", "25", "26") wchodzi w pas drogowy ul. P., która stanowi drogę publiczną i dlatego konieczne było uzyskanie uzgodnienia ZDiK w K., natomiast argumenty skarżącej nie mają znaczenia dla sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W oparciu o te przepisy Sąd przeprowadził kontrolę zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia I instancji wychodząc poza zarzuty i wnioski zawarte w skardze i ocenił, że oba te postanowienia naruszają cały szereg przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. G.L. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu z zapleczem gastronomicznym, parkingami i układem wewnętrznej komunikacji. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4. Z kolei art. 53 ust. 4 w pkt 9 nakazuje w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego uzgodnić decyzję z właściwym zarządcą drogi, a ust. 5 tego przepisu stanowi, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto obowiązek uzgadniania z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą wynika z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204 poz. 2086 z późn. zm.). Analizując zakres powyższych przepisów należy podkreślić, że przedmiotem uzgodnienia nie jest wniosek strony, ani też "zamiar inwestycyjny" (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 140/06 (LEX nr 219341) zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Sąd zwrócił także uwagę, że wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ ten, występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora, przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym, czyli wraz załącznikami stanowiącymi integralną jej część. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie sygn. II SA/Kr 1296/05 stwierdził, że art. 53 ust. 4 pkt 9 przewiduje uzgadnianie projektu decyzji, a nie zamierzenia inwestycyjnego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. IV SA/Wa 1062/05 oraz z dnia 9 lutego 2006 r. w sprawie IV SA/Wa 2050/05 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawie sygn. II SA/Kr 32/05. Postanowienie uzgadniające zamierzenie inwestycyjne zostało w niniejszej sprawie wydane bez zapoznania się z projektem decyzji ustalającej warunki zabudowy, jedynie na podstawie wniosku oraz załączników do niego. W ten sposób naruszono art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwraca również uwagę, że w przesłanych mu aktach administracyjnych brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru postanowienia I instancji. W aktach znajduje się jedynie tzw. rozdzielnik (k. 17). Taka sytuacja utrudnia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, bowiem Sąd nie jest w stanie ocenić, czy zażalenie D.F. wpłynęło w terminie. Ponadto brak dowodów doręczenia postanowienia budzi wątpliwości co do tego, czy w ogóle zostało ono doręczone stronom, co narusza art. 10 § 1 k.p.a. Należy również wskazać, że w postanowieniu I instancji nieprawidłowo wskazano jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, natomiast pominięto cytowany wcześniej art. 60 ust. 1 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić zakres omawianych wcześniej przepisów art. 53 ust. 4 w pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a co za tym idzie zakres obowiązkowych uzgodnień. W obu tych przepisach mowa jest o uzgadnianiu przez zarządcę drogi decyzji dotyczących terenu przyległego do pasa drogowego. Jak wynika z wniosku teren inwestycji przylega bezpośrednio do ul. R. i projektowany jest wjazd od tej drogi. ulica R. jest drogą krajową, a jej zarządcą jest Zarząd Dróg i Komunikacji w K. Uzgodnienie projektu decyzji w odniesieniu do części przylegającej do ul. R. było obowiązkowe. Jednakże Sąd podziela zastrzeżenia skarżącej dotyczące ul. P. Istota sporu pomiędzy D.F. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym nie dotyczy przebiegu granic inwestycji, lecz przebiegu ul. P. Zdaniem skarżącej ta droga publiczna obejmuje działkę nr "27", natomiast przejazd przez działki kolejno "26", "25", "24" oraz przez jej działkę "23" nie stanowi drogi publicznej. Na potwierdzenie tych okoliczności skarżąca przedstawiła: - kserokopię mapy ewidencyjnej z datą 1 lutego 2006 r. - na której ul. P. dobiega do granicy działki "26" i tam się kończy (k. 10 akt sądowych), - kserokopię oświadczenia Kierownika Wydziału Gospodarki Urzędu Miasta K. z dnia 21 listopada 2001 r. o warunkach przyłączenia do dróg lądowych - wedle którego dojazd do projektowanego na działce "28" budynku będzie się odbywał ul. P., a dalej poprzez służebność przejazdu na działkach "26", "25", "24" (k. 11 akt sądowych), - kserokopię decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 5 września 2001 r. nr [...] dla budynku mieszkalnego na działce "28", w której również mowa jest o służebności przejazdu przez działki nr "26", "25", "24" (k. 12 - 13 akt sądowych), - kserokopie wypisów z rejestru gruntów dla działek nr "26", "25", "24", z których wynika, że działki te stanowią własność osób fizycznych (k. 14 - 16 akt sądowych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze natomiast twierdzi, że "na znajdującej się w aktach sprawy mapie zasadniczej wyraźnie zaznaczono, iż część działek nr "24", "25" i "26" wchodzi w pas drogowy ul. P". Nie można się z tym zgodzić. W aktach administracyjnych na k. 12 znajduje się kserokopia mapy, na której obok daty 27 lipca 2004 r. istnieje adnotacja "poświadcza się zgodność mapy z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28.07.75 r.", jednakże jest ona bardzo niewyraźna i nie sposób na jej podstawie ustalić, gdzie dokładnie przebiega, a zwłaszcza gdzie kończy się ul. P. Jednocześnie z kserokopii mapy ewidencyjnej datowanej na 23 lipca 2004 r. znajdującej się na k. 13 - znacznie bardziej wyraźnej i czytelnej niż poprzednia - wynika, że ul. P. dobiega do granicy działki nr "26" i tam się kończy, natomiast od terenu planowanej inwestycji oddzielają ul. P. działki nr "26", "25" i "24". Już ta rozbieżność pomiędzy omawianymi mapami powinna wzbudzić uzasadnione wątpliwości organu administracji co do faktycznego przebiegu ul. P., tym bardziej, że jej nazwa nie pada we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem Kolegium stwierdziło: "co prawda stan prawny ulicy P. w części przylegającej do działki "7" nie jest uregulowany, jednakże jeżeli ulica P. została uznana za drogę publiczną przed dniem 1 stycznia 1999 r. i przed tym dniem zaznaczone na mapie zasadniczej części działek nr "24", "25" i "26" wchodziły już w skład pasa drogowego tej ulicy, to z mocy prawa stały się one z dniem 1 stycznia 1999r. własnością gminy." Takie stwierdzenie narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organy administracji nie mogą dokonywać ustaleń warunkowych, lecz powinny jednoznacznie i wyczerpująco ustalić stan faktyczny sprawy. Nie ma racji Kolegium stwierdzając, że kwestie związane ze stanem prawnym ul. P. nie mają wpływu na prawidłowość uzgodnień, skoro obsługa komunikacyjna terenu inwestycji będzie się odbywać od strony drogi krajowej tj. ulicy R. W omawianej sprawie granice ul. P. jako drogi publicznej mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia, bowiem decydują o tym jaki obszar inwestycji przylega do drogi publicznej, a co za tym idzie jaka część decyzji wymaga uzgodnienia ZDiK. Wobec powyższego ze względu na wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.