IV SA/Wa 431/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 roku sprawy ze skargi R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2006 roku nr [...] w części dotyczącej działek nr [...], 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy pkt 1 swojej decyzji z dnia [...] maja 2006 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lipca 1962 r. jak i decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1961 r. w części dot. działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,9492 ha i działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 2,0919 ha, zapisanych w KW nr [...], położonych w P., stanowiących własność Miasta P., w użytkowaniu wieczystym R. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że przedmiotem postępowania, było zbadanie, czy decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lipca 1962 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1961 r. o przejęciu na własność Państwa, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości ziemskiej o pow. 18,1115 ha, położonej w R., gmina R., wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 kpa. Uprzednio wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności powołanych decyzji z dnia [...] lipca 1962 r. i z dnia [...] września 1961 r, zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 550/04, ze wskazaniem na konieczność uwzględnienia prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] lutego 2004 r. sygn. akt [...] o ustaleniu, że prawo współwłasności nieruchomości położonej w miejscowości W. - na skutek czynności dokonanych w dniu [...] stycznia 1939 r. mieściło się w sferze praw K. P. i jego żony C. P., jako jej nabywców od S. P. i spadkobierców A. P. Uwzględniając powyższy wyrok Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] lutego 2004 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że nieruchomość ziemska S. P. i spadkobierców A. P., poprzedników prawnych wnioskodawców niniejszego postępowania nadzorczego, nie spełniała norm obszarowych z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, do przejęcia jej z mocy prawa na rzecz Państwa, dlatego też wydana w tym względzie decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lipca 1962 r. oraz decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1961 r., wydane zostały z rażącym naruszeniem powołanego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu, pod jego działanie podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomość objęta decyzjami z dnia [...] lipca 1962 r. i z dnia [...] września 1961 r. miała jednak 18,1155 ha powierzchni, a więc zdecydowanie mniej, niż przewidziano to w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie uznał przy tym, aby omawiane decyzje z dnia [...] lipca 1962 r. i z dnia [...] września 1961 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne wobec działek nr [...] i nr [...], położonych w P., stanowiących własność Miasta P., w użytkowaniu wieczystym R. Miasto P. wiedziało bowiem o zastrzeżeniach spadkobierców przedmiotowych działek, ponieważ jedna ze spadkobierczyń byłych właścicieli I. M., działając także w imieniu pozostałych spadkobierców, poinformowała Urząd Miejski w P. w piśmie z dnia 22 lipca 1991 r., iż w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi toczy się postępowanie dot. bezprawnego przejęcia nieruchomości R. na cele reformy rolnej, wnosząc o wstrzymanie się od wszelkich czynności prawnych w odniesieniu do tego obszaru, w szczególności zmierzających do jego wydzierżawienia, uwłaszczenia, czy też sprzedaży osobom trzecim, do chwili zakończenia postępowania rewindykacyjnego. Mimo to, przedmiotowe działki gruntu zostały oddane w użytkowanie wieczyste R. umową notarialną z dnia [...] kwietnia 1996 r., rep. A nr [...]. Powołując się na pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99, według którego dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, iż pogląd ten ma w pełni zastosowanie także do przedmiotowej sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2006 r., R. zarzucił błędne zastosowanie art. 156 §2 kpa poprzez przyjęcie, iż odpłatne zbycie przez Miasto P. wieczystego użytkowania na rzecz skarżącego, który nie wiedział o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 §2 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie jest odmienny od tego, na tle którego wydana została uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99, powołana przez organ nadzoru, jako podstawa do uznania, iż nie wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne, ponieważ skarżący nie wiedział przy zawieraniu umowy z dnia [...] kwietnia 1996 r., mocą której nabył użytkowanie wieczyste przedmiotowych działek i własność znajdujących się na nich budynków, o toczącym się postępowaniu z wniosku spadkobierców byłych właścicieli przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie był też uczestnikiem tego postępowania przed zawarciem umowy. W księdze wieczystej, jako właściciel tych działek, -było ujawnione jedynie Miasto P. bez jakichkolwiek wzmianek o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Również Miasto P. nie poinformowało skarżącego o toczącym się postępowaniu. Skarżący nabył nieruchomość w drodze odpłatnej czynności prawnej i w dobrej wierze, skutkiem czego jest chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Dla skutecznego nabycia tego prawa nie ma natomiast znaczenia wiedza zbywcy nieruchomości o toczącym się postępowaniu. Powołując się na orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący wskazał, iż organy administracji nie są umocowane do cofnięcia, w trybie postępowania administracyjnego, skutków prawnych wywołanych umową cywilnoprawną z dnia [...] kwietnia 1996 r, co przesądza o zaistnieniu w sprawie, wobec przedmiotowych działek gruntu, nieodwracalnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, powołując motywy zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2006 r. w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], wydane zostały z naruszeniem art. 107 §3 oraz art. 156 §2 kpa, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie dokonał bowiem samodzielnej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy w świetle przesłanki z art. 156 §2 kpa, dotyczącej nieodwracalnych skutków prawnych unieważnionej decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lipca 1962 r. i decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1961 r. wobec działek nr [...] i nr [...], lecz powołał się w tym względzie na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uchwale z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99, w której stan faktyczny sprawy nie jest tożsamy ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, skoro skarżący w niniejszej sprawie nie brał udziału w postępowaniu nadzorczym wobec przedmiotowych działek, przed zawarciem umowy z dnia [...] kwietnia 1996 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie dostrzegł, iż powołana uchwała z dnia 20 marca 2000 r. wydana została przy zastrzeżeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści uzasadnienia tej uchwały, iż: "Wątpliwość prawną co do nieodwracalnych skutków prawnych, które wywołała kwestionowana decyzja nacjonalizacyjna, skład orzekający wiąże ze szczególnymi okolicznościami sprawy. Mianowicie po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji nastąpiła komunalizacja nieruchomości oraz zawarcie umowy o oddaniu tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. (...) postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej zostało wszczęte w lipcu 1990 r, pismem z dnia 6 lutego 1991 r. organ wezwał Wojewodę (...), Burmistrza Miasta i Gminy W. oraz Gminną Spółdzielnię "Samopomoc Chłopska" w W. do udziału w tym postępowaniu, decyzję komunalizacyjną na rzecz Miasta i Gminy W. wydał Wojewoda (...) w dniu 22 kwietnia 1991 r, a umowa o oddaniu tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w W. została zawarta przez Miasto i Gminę W. ze Spółdzielnią w dniu 24 stycznia 1992 r. Oznacza to, że stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez Gminę oraz obciążenie tej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni nastąpiło w toku postępowania toczącego się z udziałem Gminy i Spółdzielni." Z powyższego jasno wynika, iż pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w cytowanej wyżej uchwale z dnia 20 marca 2000 r. o dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, związany jest ze szczególnymi okolicznościami rozpatrywanej sprawy, w której zarówno Gmina, jako zbywca, i Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska", jako nabywca, wiedziały o toczącym się postępowaniu nieważnościowym, biorąc w nim udział już od chwili jego wszczęcia. Naczelny Sąd Administracyjny w żaden sposób nie dokonywał w powołanej uchwale oceny braku zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych przez pryzmat instytucji prawa cywilnego, takich jak rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, czy też dobra lub zła wiara nabywcy. W uzasadnieniu omawianej uchwały powołane zostało szerokie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym nie zostało zakwestionowane utrwalone już stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku, gdy cofnięcie skutku prawnego danej czynności zbycia nieruchomości nie leży w ustawowych uprawnieniach organu administracji, niezależnie od tego, czy miałoby to nastąpić już w samym postępowaniu nieważnościowym, czy też w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Istotne w rozpatrywanej sprawie jest to, że oddanie przedmiotowych działek gruntu w użytkowanie wieczyste umową z dnia [...] kwietnia 1996 r., rep. A nr [...] na rzecz skarżącego, nie było poprzedzone aktem z zakresu administracji publicznej, którego skutkiem była ta umowa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ocenił jednak 4 znaczenia tej okoliczności dla ustalenia, czy istnieje prawna możliwość, aby organ administracji mógł cofnąć mocą swoich uprawnień w zakresie postępowania administracyjnego skutki prawne zawartej umowy z dnia [...] kwietnia 1996 r., niezależnie od tego, czy miała ona charakter odpłatny, czy też nieodpłatny, oraz czy zbywca działał w dobrej lub w złej wierze. Zdaniem Sądu, nieodwracalne skutki prawne przy ocenie legalności decyzji administracyjnej w trybie postępowania administracyjnego określonego w art. 156 i nast. kpa wiążą się właśnie z tym, czy istnieje prawna możliwość aby w trybie jakiegokolwiek-postępowania administracyjnego można było poddać ocenie legalności lub skuteczności czynność zbycia nieruchomości, jeżeli takie zbycie nastąpiło po wydaniu decyzji przejmującej nieruchomość lub potwierdzającej przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa. W przypadku bowiem, gdy zbycie nieruchomości poprzedzone zostało aktem administracyjnym, z którego następnie wynika dokonanie zbycia w drodze czynności cywilnoprawnej, to czynność ta nie pozostaje w związku prawnym z decyzją o przejęciu nieruchomości, i wtedy nie stanowi ona nieodwracalnego skutku prawnego ocenianej decyzji o przejęciu tej nieruchomości. Jeżeli natomiast zbycie nieruchomości nastąpiło wyłącznie w drodze czynności cywilnoprawnej, to czynność ta pozostaje w związku prawnym z decyzją o przejęciu nieruchomości w taki sposób, iż nie można tej czynności, a także jej skutków, oceniać w trybie administracyjnym. Lakoniczne odwołanie się przez organ orzekający do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99, bez samodzielnego rozważenia, czy uchwała ta może mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, narusza zatem art. 107 §3 kpa, ponieważ organ nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, dlaczego ustalony w sprawie stan faktyczny nie daje podstaw do zastosowania art. 156 §2 kpa, przy jednoczesnym braku wskazania, w jaki sposób stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lipca 1962 r. oraz decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1961 r. oddziaływuje na uprawnienia skarżącego wynikające z umowy z dnia [...] kwietnia 1996 r., a także w jaki sposób i w jakim trybie mogą być zniesione skutki prawne powołanej umowy z dnia [...] kwietnia 1996 r. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekła, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.