II GSK 181/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. S. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 991/07 w sprawie ze skargi A. M. S. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. M. S. S.A. w P. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 991/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. M. S. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej. Sąd I instancji ustalił następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Prezydenta m.st. W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku firmy A. M. S. S.A. z siedzibą w P. złożonego w dniu [...] stycznia 2006 r., uzupełnionego w dniu [...] sierpnia 2006r., postanowił odmówić wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) Al. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. Odmawiając zgody na lokalizację nośnika reklamowanego w pasie drogowym organ powołał się na przepis art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), w świetle którego zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Organ podkreślił, iż reklama powoduje dekoncentrację kierowcy i odwraca jego uwagę od sytuacji na drodze. Ponadto wysokie natężenie ruchu w miejscu, przy którym strona chciałaby umieścić reklamę powoduje, że reklama dodatkowo spotęgowałaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu przy Al. [...] w rej. ul. [...]. Organ powołał się w tym zakresie na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, "że nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i do nich zależy ocena czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia". Rozpatrując odwołanie na powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO) w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] podzieliło stanowisko organu I instancji i stwierdziło, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych musi być uzasadnione szczególnymi okolicznościami, zaś ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. SKO w uzasadnieniu decyzji dodatkowo powołało się na argumenty zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., w myśl której oceniając społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga, należy uznać, iż (..) jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego" (sygn. akt OPK 2/00; ONSA 2001/1/12). To nie organ musi zatem wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. W związku z tym SKO uznało, iż nie ma podstaw, aby w każdym przypadku wydania decyzji o umieszczeniu reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych czy analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach). Zdaniem organu nawet gdyby statystyki policyjne czy opinia rzeczoznawcy potwierdziły, że w przedmiotowej lokalizacji nie dochodziło do kolizji czy wypadków drogowych, nie oznacza to, że w danym miejscu przedsiębiorca ma prawo do umieszczenia obiektu reklamowego. Organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie nie były przeprowadzane żadne dowody, albowiem zdaniem tego organu wystarczające do wydania odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest uznanie, że nie zachodzą szczególne okoliczności pozwalające na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Rozpoznając skargę na decyzję SKO, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga z przytoczonych powodów nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, pozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Potwierdzeniem takiego pojmowania "szczególnie uzasadnionych przypadków" stanowi treść art. 38 ust. 1 powyższej ustawy, który stwierdza, iż istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Stanowisko zarzucające niewłaściwą interpretację decyzji uznaniowej opartej na art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie jest trafne gdyż istotą rozpoznawanej sprawy było ulokowanie reklamy (nośnika reklamowego) w ruchliwym miejscu miasta, charakteryzującym się znacznym natężeniem ruchu pojazdów (Al. [...] w rej ul. [...]), a także stanowiącym drogę wylotową z W. na południe Polski. Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie wniosek skarżącej dotyczył zgody na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy o pow. 17,11 m2. Mając to na względzie oraz przede wszystkim znaczną powierzchnię reklamy, Sąd I instancji uznał, że umieszczenie takiej reklamy w ruchliwym punkcie miasta przy drodze wylotowej z W. może stwarzać realne niebezpieczeństwo dekoncentracji kierowców i co za tym idzie powodować zagrożenie w ruchu drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, opierając się o treść wyroku NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, iż zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego i to do nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Skoro art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy zaś ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych), to ocenie tej nie można zarzucić dowolności. Wbrew stanowisku skarżącej nie ma również znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia argument dotyczący pozytywnych opinii wyrażonych przez poszczególne wydziały ZDM co do miejsca posadowienia nośnika reklamowego, bowiem obowiązujące przepisy prawa nie przewidują sytuacji, w której opinie te byłyby wiążące dla organu, a ponadto brak jest podstaw do tego aby w każdym przypadku wydania decyzji o umieszczeniu reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach). Skargą kasacyjną spółka A. M. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną spółka zarzuciła wyrokowi, w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez: a) błędną wykładnię przejawiającą się tym, że Sąd I instancji pominął okoliczności, że powyższy przepis stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, b) niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że chociaż na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wydawana jest decyzja uznaniowa, a tym samym badaniu przez sądy administracyjne nie podlega merytoryczna treść rozstrzygnięcia ani przydatność dowodów do wykazania, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", Sąd I instancji ocenił zebrane w sprawie dowody pod kątem ich znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia. W oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Spółka zarzuciła naruszenia przepisów postępowania, tj.: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a., w ten sposób, że sąd administracyjny, który zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana ma być pod względem zgodności z prawem, nie przeprowadził z należytą starannością kontroli decyzji SKO z dnia [...] marca 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. W. z dnia [...] grudnia 2006 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby kontrola decyzji była przeprowadzona rzetelnie, to WSA ustaliłaby, że rozstrzygnięcia organów I i II instancji mają charakter dowolny, co oznacza przekroczenie granic uznania administracyjnego; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w ten sposób, że w uzasadnieniu wyroku WSA zabrakło omówienia jedynych dowodów zebranych w sprawie przez organ I instancji, wskazania, że organ I instancji w ogóle nie odniósł się do tych dowodów (a przecież w ramach uznania administracyjnego i tak mógł orzec odmiennie niż wynikałoby to tych dowodów) oraz wskazania, że według SKO "w sprawie nie były przeprowadzone żadne dowody", chociaż w rzeczywistości w aktach organu I instancji znajdują się trzy dowody sporządzone przez organ I instancji, a tym samym rozstrzygnięcie WSA podjęte w przedmiotowej sprawie dotyczyło kwestii "innych" w zasadzie drugorzędnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podkreślić należy że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć o następujące podstawy: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Mając powyższe na względzie uznać należy, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy w zakresie w jakim zarzuca ona wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego. Zgodnie z treścią przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanej w drodze decyzji administracyjnej. Nie budzi wątpliwości fakt, iż decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, co oznacza, iż decyzja zezwalająca lub odmawiająca zlokalizowania obiektu, o którym mowa w powołanym powyżej przepisie, zależy od uznania przez organ władny do wydania takiej decyzji, czy w konkretnym stanie faktycznym zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek czy też takiego przypadku nie ma. Niewątpliwym jest również, iż aby decyzja taka była prawidłowa w świetle przepisów prawa materialnego oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie może ona nosić cech dowolności. Oznacza to w praktyce, iż organ prowadzący postępowanie administracyjne, którego wynikiem będzie decyzja uznaniowa powinien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie powinien wskazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w rozumieniu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.p., jakiej dokonywać będzie sąd administracyjny w wyniku wniesienia skargi na decyzję organu, będzie się zatem sprowadzenie, czy organ przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie, czy wydana decyzja w konkretnym stanie faktycznym i prawnym odpowiada wymogom stawianym decyzji uznaniowej, tj. czy organ rozważył wszystkie okoliczności sprawy i wskazał dla jakich powodów zajął konkretne stanowisko w sprawie i wreszcie sąd powinien dokonać kontroli w zakresie uznaniowości decyzji z uwzględnieniem, czy decyzja ta nie nosi cech dowolności. W okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie organ administracji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zgromadził w materiale dowodowym między innymi opinie nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. dotyczącą projektowanej lokalizacji obiektu, notatkę z terenu odnoszącą się do miejsca lokalizacji obiektu oraz opis technicznej organizacji ruchu w miejscu lokalizacji obiektu z dnia [...] lipca 2006 r., które to dowody nie znalazły odzwierciedlenia w decyzjach organów administracji I i II instancji jaki i w zaskarżonym wyroku, uznać należy, iż podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.p. są zasadne. Wskazać należy, iż decyzja [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. w żadnym fragmencie uzasadnienia nie zawiązuje do wyżej powołanych dowodów. Organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] marca 2006 r. stwierdził, iż żadne dowody nie świadczą na rzecz skarżącej spółki bowiem takich dowodów nie ma, natomiast Sąd I instancji w wyroku wyraził pogląd, że dla ostatecznego rozstrzygnięcia nie miał znaczenia argument dotyczący pozytywnych opinii organów ZDM, co do miejsca posadowienia reklamy gdyż przepisy prawa nie przewidują związania organu treścią tych opinii. Odniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu jedynie do opinii organów ZDM, bez uwzględnienia powołanych dowodów zgromadzonych w sprawie, stanowi w istocie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., zwłaszcza w sytuacji gdy organ odwoławczy zanegował istnienie jakichkolwiek dowodów, opierając swą decyzję jedynie o przepisy prawa materialnego oraz wykładnię i orzecznictwo sądów administracyjnych w tej materii. Znaczenie materiału dowodowego w sprawie toczącej się na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest o tyle doniosłe o ile pozwala na dokonanie kontroli decyzji wydanej w oparciu o powołany powyżej przepis w zakresie motywów organu, jakimi kierował się on w ramach uznaniowości decyzji administracyjnej przy wydawaniu tej decyzji. Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku kontroli sądowoadministracyjnej nie odniósł się do wskazanych dowodów jako elementów uzasadniających motywy decyzji organów administracyjnych obu instancji, które jak wykazano dotyczą kwestii uznania administracyjnego, Sąd I instancji nie dokonał w dostatecznym stopniu kontroli decyzji SKO pod kątem, czy była ona obarczoną cechą dowolności. Przy ponownym rozpoznaniu Sąd I instancji skontroluje zaskarżoną decyzję pod kątem, czy odpowiada ona wymogom procesowym wymaganym od decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekła jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 i § 14 ust 2 pkt 2 a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).