II GSK 481/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 5 września 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 697/07 w sprawie ze skargi M. N. na postanowienie Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił postanowienie Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] kwietnia 2007 r., w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że zaskarżonym postanowieniem Dyrektor ARiMR w O. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M.N. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] marca 2007 r. Decyzją tą, zapadłą po wznowieniu postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. przyznającą M.N. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 oraz odmówił skarżącemu przyznania przedmiotowych płatności nakładając stosowne sankcje. Do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w ocenie organu doszło, gdyż decyzja z dnia [...] marca 2007 r. została doręczona skarżącemu w dniu 4 kwietnia 2007 r., a odwołanie wniesiono w dniu 19 kwietnia 2007 r. W skardze na powyższe postanowienie M.N. podniósł, że od stycznia 2007 r. jest zameldowany w B. i nie odbierał korespondencji przychodzącej na adres w M., a decyzję, od której się odwołał odebrał osobiście w Biurze Powiatowym ARiMR w M. w dniu 10 kwietnia 2007 r., a zatem nie uchybił terminowi do wniesienia odwołania. Uchylając zaskarżone postanowienie WSA w O. przyznał, że do momentu wniesienia przez skarżącego odwołania organ I instancji słusznie domniemywał, iż zamieszkuje on w M., a jedynie uchyla się od odbioru kierowanych do niego pism, skoro dwa pisma organu adresowane na dotychczasowy adres odebrał brat skarżącego. Jednak po złożeniu przez stronę odwołania, organy winny w pierwszej kolejności rozważyć, czy doszło do skutecznego doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a., oraz czy skarżącemu zapewniono możliwość wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Sąd I instancji przypomniał, że w trybie art. 44 k.p.a. można doręczyć pismo jedynie w przypadku, gdy jego adresat mieszka pod wskazanym adresem. W odwołaniu skarżący podał natomiast nowy adres wskazując, że dotychczasowe postępowanie zostało przeprowadzone szybko i toczyło się bez jego wiedzy. Pomimo tak sformułowanych zarzutów odwołania i faktu, że żadne pismo w trakcie postępowania nie zostało doręczone bezpośrednio skarżącemu, organy nie wyjaśniły, czy intencją skarżącego było złożenie odwołania, czy też wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zauważył, że doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. stwarza fikcję prawną, która może być zweryfikowana w postępowaniu wszczętym na skutek złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem Sądu, jeżeli potwierdziłyby się twierdzenia skarżącego, iż wyprowadził się on z M. przed wszczęciem postępowania, ewentualnie z innych przyczyn nie mógł odbierać kierowanej do niego korespondencji, to przyjąć należy, że postępowanie było prowadzone z naruszeniem zasady czynnego udziału strony, o której mowa w art. 10 k.p.a. W takim przypadku zaistniałaby przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą wskazywał skarżący w odwołaniu. Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. II W skardze kasacyjnej Dyrektor W.-M. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi M.N. Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo że postępowanie organu administracji nie było dotknięte wadami wskazanymi w zaskarżonym wyroku, a mianowicie, że było prowadzone z zachowaniem wymogów określonych w art. 9 k.p.a., art. 41 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 44 § 4 k.p.a. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną organ powołując się na pogląd wyrażony w doktrynie i orzecznictwie, zgodnie, z którym, w razie wątpliwości, co do charakteru pisma złożonego przez stronę należy przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie rzeczywistych jej intencji, stwierdził, że w niniejszej sprawie wątpliwości tego rodzaju nie miały miejsca. Treść pisma z dnia 18 kwietnia 2007 r. wskazuje, bowiem, że zamiarem skarżącego było wniesienie odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2007 r., a jedynie ogólnikowo wskazuje on, iż sprawa toczyła się bez jego wiedzy. Ponadto w skardze do Sądu I instancji skarżący wskazuje wprost, iż przekroczył termin do wniesienia odwołania jedynie o jeden dzień. Na tej podstawie można – zdaniem organu – potraktować pismo z dnia 18 kwietnia 2007 r., zgodnie z jego "tytułem", jako odwołanie. Skoro intencją skarżącego było wniesienie odwołania, to nie istniały podstawy do prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu przyjęcie, że jego intencją było złożenie wniosku o wznowienie. Z zasady zawartej w art. 9 k.p.a. nie wynika przy tym, że organ ma obowiązek podejmować działania wbrew intencjom strony. Wnoszący skargę kasacyjną organ podkreślił, że zasadnie przyjął, iż adresat zaskarżonej decyzji zamieszkuje pod adresem w M. (pisma odbierał za pokwitowaniem jego brat). Istniały, zatem podstawy do zastosowania doręczenia w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Okoliczność dotycząca zmiany adresu została przez skarżącego podniesiona dopiero, gdy dowiedział się o treści niekorzystnej dla niego decyzji. Zdaniem organu, skarżący celowo uchylał się od odbioru pism do niego adresowanych, a w sytuacji, gdy było to dla niego dogodne skorzystał z argumentu przeprowadzenia postępowania bez jego udziału. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.N. domagał się jej odrzucenia, jako nieuzasadnionej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy oparciu środka odwoławczego od orzeczenia sądu I instancji na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. niezbędnym jest zatem wykazanie związku przyczynowego pomiędzy wytkniętym naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia tego potencjalnego związku ciąży, zgodnie z art. 176 p.p.s.a., na wnoszącym skargę kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie wywiązała się z tego obowiązku i nie wskazała na żadne okoliczności przemawiające za tym, że istnieje jakikolwiek związek pomiędzy ewentualnym naruszeniem przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej. Niezależnie od tej uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z pisemnych motywów uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają dwie, aczkolwiek niespójne, przyczyny uchylenia kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia. Po pierwsze, Sąd cytując treść wszystkich jednostek redakcyjnych przepisu art. 44 k.p.a. wskazał, że w tym trybie można doręczyć pismo jedynie w przypadku, gdy adresat pisma mieszka pod wskazanym adresem. Przywołując orzecznictwo sądu administracyjnego na poparcie tego poglądu, Sąd I instancji dalej wskazał na newralgiczną w sprawie okoliczność, a mianowicie to, że skarżący w odwołaniu podał nowy adres zamieszkania. Ten fakt powinien skutkować podjęciem działań przez organ mających na celu wyjaśnienie, czy zastosowanie instytucji doręczenia substytutywnego może wywołać skutek, o którym mowa w ostatnim zdaniu art. 44 k.p.a. W sprawie przy tym jest niesporne, że w postępowaniu wznowieniowym, w którym zapadła decyzja z dnia [...] marca 2007 r., wszystkie pisma, w tym i ta decyzja, były przesyłane skarżącemu na adres znany organowi z postępowania zwykłego. Nie budzi również wątpliwości to, że zarówno postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego, jak i pismo wzywające stronę do złożenia wyjaśnień wysłane na dotychczasowy adres odbierał brat skarżącego, a potwierdzenie odbioru nie zawierało żadnej adnotacji świadczącej o tym, że adresat nie mieszka pod wskazanym adresem. Z tych faktów organ wywodzi w skardze kasacyjnej wniosek, że istniały podstawy do przyjęcia, że adresat dalej zamieszkuje pod adresem znanym z postępowania zwykłego, a tym samym zaszły przesłanki do zastosowania art. 44 k.p.a. Jednakże z chwilą, gdy organ z adresu podanego w odwołaniu dowiedział się, że skarżący zamieszkuje pod innym adresem, to jego obowiązkiem było ustalenie, czy decyzja z dnia [...] marca 2007 r. została wysłana pod prawidłowy adres. Zwrócić przy tym należy uwagę na to, że z adnotacji doręczyciela na awizie wynikało, że "rodzina odmówiła przyjęcia" pisma. Zarówno podanie w odwołaniu innego adresu, niż adres, na który przesłano decyzję, jak i adnotacja doręczyciela mogą świadczyć o tym, że art. 44 k.p.a. został w sprawie wadliwie zastosowany. Warunkiem, bowiem zastosowania tego przepisu jest to, aby adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w art. 42 k.p.a. Wyjaśnienie, czy warunek ten został spełniony mogłoby mieć decydujący wpływ na wynik sprawy administracyjnej, albowiem termin do wniesienia odwołania nie biegłby od dnia doręczenia dokonanego w trybie z art. 44 k.p.a., lecz od dnia 10 kwietnia 2007 r., kiedy to skarżący odebrał decyzję w siedzibie organu I instancji. Na tę datę wskazuje nie tylko skarżący, ale i znajdująca się w aktach administracyjnych notatka urzędowa. Z tych powodów uchylenie postanowienia przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 44 k.p.a. nie narusza wskazanych przepisów. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie można też twierdzić, bez wyjaśnienia dodatkowych istotnych okoliczności, że M.N. uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 41 k.p.a. Nie ustalono bowiem, czy w ogóle wiedział o toczącym się postępowaniu nadzwyczajnym, jak i w przypadku, gdy wiedział o tym, czy został pouczony o treści art. 41 k.p.a. Drugą przyczyną, dla której Sąd I instancji w oparciu o tą samą podstawę prawną uchylił kontrolowane postanowienie, było niewyjaśnienie, czy pismo M.N. nazwane odwołaniem stanowi odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2007 r., czy też wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją. Analizując zarówno zarzut skargi kasacyjnej, jak i jego uzasadnienie przyjąć należy, że strona skarżąca, przytaczając okoliczności świadczące o tym, że skarżący wniósł odwołanie, zwalcza w zasadzie tylko tę przyczynę uchylenia postanowienia. Tymczasem w świetle dotychczasowych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewyjaśnienie prawidłowości zastosowania art. 44 k.p.a. stanowiło dostateczną podstawę do uchylenia przez Sąd I instancji postanowienia z powodów określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Natomiast pozostałe wywody Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu orzeczenia są nie tylko zbędne, ale i niekonsekwentne. Jeżeli bowiem Sąd I instancji doszedł do przekonania, że przedwczesnym w sprawie było wywodzenie skutku prawnego z doręczenia decyzji w trybie zastępczym, to tym samym nie można uznać, że decyzja z dnia [...] marca 2007 r. korzystała z przymiotu decyzji ostatecznej. Uruchomienie nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji, o którym stanowi art. 145 § 1 k.p.a., w odróżnieniu od trybu określonego w art. 156 § 1 k.p.a., dotyczy decyzji ostatecznych. Skoro w tej sprawie nie wyjaśniono, czy decyzja z dnia [...] marca 2007 r. miała przymiot decyzji ostatecznej, wszelkie rozważania, co do jej ewentualnego wzruszenia w trybie wznowieniowym należy uznać za przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny w przeciwieństwie do Sądu I instancji, jest związany granicami skargi kasacyjnej. Ta zasada zdefiniowana w art. 183 § 1 p.p.s.a oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia i ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Rozpoznając tę skargę kasacyjną w granicach postawionego w niej zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, a kontrolowany wyrok, mimo niekonsekwentnych wywodów uzasadnienia, odpowiada prawu. Oparcie skargi kasacyjnej na nieusprawiedliwionej podstawie skutkowało jej oddaleniem, stosownie do treści art. 184 p.p.s.a.