II SA/Ol 697/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 roku sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 2/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, postanowieniem z dnia "[...]" r., wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia "[...]" r. nr "[...]" o przyznaniu M. N. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. W wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania organ wydał w dniu "[...]" r. decyzję nr "[...]", którą uchylił wskazaną wyżej decyzję własną oraz odmówił M. N. przyznania przedmiotowych płatności, nakładając stosowne sankcje. W odwołaniu od tej decyzji M. N., prócz zarzutów względem w/w decyzji, podniósł okoliczność, iż sprawa toczyła się bez jego wiedzy. Postanowieniem z dnia "[...]" r. nr "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu, iż stosownie do otrzymanego przez Biuro Powiatowe ARiMR zwrotu przesyłki pocztowej wraz z przedmiotową decyzją, decyzja ta została doręczona M. N. 4 kwietnia 2007 r. Wniesienie przez niego odwołania w dniu 19 kwietnia 2007 r., tj. po upływie czternastodniowego terminu od daty doręczenia decyzji powoduje bezskuteczność odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. N. wskazał, że już od stycznia 2007 r. jest na stałe zameldowany w B. i nie odbierał korespondencji przychodzącej na adres w M. Decyzję, od której się odwołał, odebrał osobiście w Biurze Powiatowym ARiMR dopiero 10 kwietnia 2007 r. a więc nie uchybił 14-dniowemu terminowi. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem, doręczenie decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania pod dotychczasowym adresem odniosło skutek prawny z mocy art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej w skrócie kpa - gdyż skarżący nie zawiadomił organu o zmianie swego adresu. Uprzednio bowiem dorosłemu domownikowi adresata doręczone zostało postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie przyznania płatności i wezwanie do złożenia wyjaśnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl zasad zawartych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie kontrola ta wykazała, iż wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, iż przepis art. 7 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Natomiast stosownie do postanowień art. 9 kpa organy te są obowiązane należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W sprawie niniejszej organ odwoławczy uznał, iż decyzja z dnia "[...]"r. została doręczona skarżącemu w drodze doręczenia zastępczego, określonego w art. 44 kpa. Jednak warunkiem zastosowania tego przepisu jest to, by adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w art. 42 i 43 kpa, bądź też w trakcie trwającego postępowania administracyjnego dokonał zmiany adresu, nie informując o tym fakcie organu. W trakcie postępowania przed organem I instancji, organ ten mógł domniemywać, iż faktycznie skarżący zamieszkuje w M. przy ul. "[...]", bowiem organ ten posiadał taki adres z postępowania zakończonego decyzją z dnia "[...]" r. Ponadto dwa pierwsze pisma w sprawie, tj. postanowienie o wznowieniu postępowania oraz wezwanie z dnia 16 lutego 2006r. zostały doręczone na adres w M. w trybie art. 43 kpa dorosłemu domownikowi adresata (odebrał je brat skarżącego). Kolejne pismo w sprawie, tj. pismo z dnia 2 marca 2007r. oraz decyzja organu I instancji wróciły do organu awizowane bez adnotacji, że adresat wyprowadził się. Do momentu wniesienia odwołania organ I instancji słusznie zatem domniemywał, iż skarżący zamieszkuje pod adresem w M., a jedynie uchyla się od odbioru kierowanych do niego pism i uznał w trybie art. 44 kpa, iż decyzja z dnia "[...]" r. podjęta w wyniku wznowienia postępowania została doręczona skarżącemu w dniu 4 kwietnia 2007r. Art. 44 § 1 kpa stanowi bowiem, iż w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 kpa). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 kpa). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 kpa). Niemniej jednak organ I instancji, a następnie organ odwoławczy po złożeniu przez stronę odwołania, winny w pierwszej kolejności rozważyć, czy w sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji w trybie art. 44 kpa oraz, czy skarżącemu zapewniono możliwość wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Niewątpliwym jest, iż w tym trybie można doręczyć pismo jedynie w przypadku, gdy adresat pisma istotnie mieszka pod wskazanym adresem, tj. gdy organ dysponuje prawidłowym adresem strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2006r. IV SA/Wa 2355/06 lex 223323). Tymczasem w odwołaniu skarżący podał nowy adres w B. przy ul. "[...]", wskazując jednoczenie, iż dotychczasowe postępowanie zostało przeprowadzone szybko i toczyło się bez jego wiedzy. Pomimo tak sformułowanych zarzutów odwołania i faktu, że żadne pismo wydane w trakcie postępowania nie zostało doręczone bezpośrednio skarżącemu oraz tego, że odwołanie zostało wniesione jeden dzień po terminie do jego złożenia licząc od momentu doręczenia decyzji organu I instancji w trybie art. 44 kpa, organy nie wyjaśniły, czy intencją skarżącego było złożenie odwołania, czy też wniesienie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, który stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dodatkowo organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę błędnie zastosował art. 41 kpa - odnosząc się do informacji, że skarżący przeprowadził się do B. w styczniu 2007r. - wskazując, iż skarżący winien zawiadomić organ o zmianie miejsca zamieszkania. Z art. 41 § 1 kpa wynika bowiem, iż ciążący na stronie obowiązek zawiadamiania organu o każdej zmianie swego adresu - w razie zaniedbania którego doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem odnosi skutek prawny (§ 2 w/w art.) - odnosi się do toczącego się postępowania. W swym wywodzie zawartym w odpowiedzi na skargę organ nie wziął pod uwagę faktu, iż postępowanie wznowieniowe jest odrębnym postępowaniem, przez co doręczenia z postępowania zwykłego nie pozostawały z nim w związku procesowym. Skoro więc organ I instancji wznowił postępowanie postanowieniem z dnia "[...]"r.,a skarżący adres zamieszkania zmienił w styczniu 2007r. to trudno wymagać, by zawiadomił organ o zmianie adresu, zanim w ogóle mógł się dowiedzieć o tym, że postępowanie zakończone decyzja ostateczną z dnia "[...]" r. zostanie wznowienie. Przyjąć należy, iż "o tym jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeżeli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 kpa obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1992r. III SA 949/92 opubl. Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995r. s. 154 - dalej kpa z orzecznictwem). Ponadto należy wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 1987r. III SA 92/87 (por. kpa z orzecznictwem str. 154), w którego tezie wskazano m. in, iż "żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie na postawie tytułu pisma". Skoro więc w sprawie postępowanie przed organem I instancji zakończone zostało wydaniem decyzji administracyjnej, która została doręczona w trybie art. 44 kpa na adres pod którym zamieszkiwał skarżący, przyjąć należy, iż istnieje domniemanie, że pismo to zostało doręczone w trybie tegoż artykułu. Niemniej jednak doręczenie w tym trybie stwarza fikcję prawną doręczenia pisma, która może być zweryfikowana w postępowaniu administracyjnym, w tym w postępowaniu wszczętym na skutek złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Przyjąć przy tym wypada, iż "jeżeli adresatem jest strona, obalenie domniemania doręczenia, inaczej - stwierdzenie braku doręczenia, który to brak spowodował, że strona nie brała udziału w postępowaniu (doręczenie jest jednym z momentów postępowania) bez własnej winy, stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania (...). Jeżeli w tej samej sytuacji sprawa nie została zakończona decyzją, stronie przysługuje prawo żądania powtórzenia czynności dokonanych w czasie jej nieobecności" (por. Komentarz IV, 1970 – E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, (teksty, wzory i formularze), wyd. IV zmienione i uzupełnione, Warszawa 1970 s. 123). O ile więc w sprawie potwierdziłyby się twierdzenia skarżącego, iż wyprowadził się on z M. (ze wskazanego wyżej adresu) przed wszczęciem postępowania administracyjnego (ewentualnie z innych przyczyn nie mógł odbierać kierowanej do niego korespondencji), przyjąć należy, iż postępowanie administracyjne w sprawie było prowadzone z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, o której mowa w art. 10 kpa. W takim przypadku zaistniałaby przesłanka wznowienie postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, na którą jak wskazano wyżej wskazywał w swym odwołaniu skarżący. Przed rozpoznaniem więc odwołania organ winien wyjaśnić zgodnie z zasadą zawartą w art. 9 kpa, czy strona faktycznie zamierzała wnieść odwołanie, czy też intencją strony było złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego i dopiero po ustaleniu tego faktu podjąć dalsze czynności procesowe stosownie do przepisów kpa. Z powyższych przyczyn zaskarżone postanowienie zostało uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 152 tejże ustawy rozstrzygnięta została kwestia wykonalności uchylonego postanowienia.