II GSK 488/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Maria Myślińska (spr.) Czesława Socha Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "F." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 867/07 w sprawie ze skargi "F." Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od "F." Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Finansów 180 zł. (sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. v.s. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 867/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę F. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] stycznia 2007 r. Decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...] udzielono F. Sp. z o.o. zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa l. Wnioskiem z dnia [...] października 2006 r. F. Sp. z o.o. zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w L. o zmianę w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a.- ww. decyzji w części dotyczącej lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych. Jako lokalizację punktów gier na automatach o niskich wygranych Spółka zaproponowała punkty przyjmowania zakładów wzajemnych "P.". Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej w L., powołując się na art. 155 k.p.a. odmówił dokonania zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2003 r. we wskazanym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskowanym zmianom sprzeciwiają się szczególne uregulowania zawarte w art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) – dalej: ustawa o grach i zakładach wzajemnych. Przepis ten wskazuje miejsca, w których dozwolone jest urządzanie poszczególnych kategorii gier oraz zakładów wzajemnych, objętych wymogiem uzyskania stosownych zezwoleń. Na podstawie art. 7 ust. 1 a cyt. ustawy, urządzanie gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie "w punktach gier na automatach o niskich wygranych". Minister Finansów, po rozpoznaniu odwołania F. Sp. z o.o., decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Zdaniem organu II instancji, z dokumentów sprawy wynika, że zmiana decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2003 r. w zakresie, w jakim wnioskowała strona, jest niedopuszczalna ze względu na obowiązujący stan prawny. Organu podkreślił, że prowadzenie określonych kategorii gier oraz zakładów wzajemnych dozwolone jest w ściśle określonych miejscach wymienionych w art. 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Art. 7 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że urządzanie gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie w punktach gier na automatach o niskich wygranych, a według art. 7 ust. 3 cyt. ustawy – przyjmowanie zakładów wzajemnych dozwolone jest wyłącznie w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych. Stosownie do art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych punkty gier na automatach o niskich wygranych mogą być usytuowane w lokalach gastronomicznych, handlowych lub usługowych. Lokale te mają być oddalone co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego. Nadto organ wskazał, że dokonując analizy brzmienia przepisów art. 7 ust. 1 a, art. 7 ust. 3 oraz art. 9 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, należy stwierdzić, że intencją ustawodawcy przy formułowaniu cyt. ustawy było ścisłe rozdzielenie aktywności ekonomicznej i finansowej podmiotów prowadzących gry i zakłady wzajemne. Tak wyraźne oddzielenie w przepisach konkretnych miejsc prowadzenia działalności (w szczególności art. 7 ust. 1-3) jest wyraźną dyspozycją, że poszczególne gry i zakłady tam wskazane nie mogą być prowadzone w jednym miejscu. Przepisy powyższe należy czytać łącznie z generalną zasadą określoną w art. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, według której urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Minister Finansów nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiających za uchyleniem lub zmianą decyzji organu I instancji. Oddalając skargę F. Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podkreślił, że zaskarżona decyzja Ministra Finansów oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Skarbowej we Wr. nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość dokonanego przez te organy rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu I instancji podstawowym zagadnieniem jest ustalenie, czy elementem koniecznym zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest wskazanie konkretnych punktów, w których gry o niskich wygranych będą urządzane. Zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Sądu I instancji zasada trwałości decyzji ostatecznych sprawia, że zakres stosowania trybu nadzwyczajnego, jakim jest m.in. zmiana decyzji ostatecznej, uzasadniony jest zakresem tej decyzji. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej musi zatem być prowadzone w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. W ocenie Sądu stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych zasadą jest, że zezwolenie na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych powinno zawierać m.in. miejsce urządzania gier i zakładów. Przepis art. 37 cyt. ustawy wskazuje, że jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie jednego ośrodka gier albo określonej w zezwoleniu liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych lub punktów gier na automatach. Z zestawienia tych przepisów wynika, że elementem koniecznym przedmiotowego zezwolenia wyznaczającym granice tejże decyzji jest precyzyjne wskazanie punktów, w których gry o niskich wygranych są urządzane. Wobec powyższego nie jest możliwa zmiana decyzji ostatecznej w zakresie wskazanych w niej wyżej wymienionych elementów koniecznych. Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny. Tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy. W skardze kasacyjnej F. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Jako podstawę skargi kasacyjnej Spółka wskazała naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., tj. przepisów: 1. art. 37 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych polegającą na uznaniu, że granice zezwolenia na prowadzenie i urządzenie gier na automatach o niskich wygranych zakreśla lokalizacja punktów gier na automatach o niskich wygranych, będąca tym samym istotnym elementem stanu faktycznego przesądzającym o przedmiotowej tożsamości sprawy administracyjnej. Powołując się na naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu w związku z wadliwym zastosowaniem art. 155 k.p.a. wobec uznania, że zmiana decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] września 2003 r., w zakresie wnioskowanym przez skarżącą nie może nastąpić w trybie art. 155 k.p.a., co było rezultatem wadliwej wykładni przepisu art. 37 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadzające się do przytoczenia poglądów doktryny, bez wyjaśnienia wzajemnej relacji przepisów art. 37 oraz art. 35 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, co uniemożliwiło skarżącej uzyskanie pełnej wiedzy odnośnie faktycznych motywów jakimi kierował się Sąd oddalając skargę 3. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy niezgodnej z prawem decyzji organu. W uzasadnieniu Skarżąca podała, że granice zezwolenia na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych wyznacza liczba punktów gier na automatach o niskich wygranych oraz wskazanie województwa, na terenie którego dozwolone jest prowadzenie i urządzanie tychże gier. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych określający elementy zezwolenia jest adresowany do organu administracji wydającego zezwolenie i służy jedynie umożliwieniu realizacji uprawnienia wynikającego z udzielonego zezwolenia. Wskazanie konkretnej lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych jest konieczne dla umożliwienia sprawowania funkcji nadzorczych. Nie można jednak przyjąć, że z punktu widzenia tożsamości przedmiotowej stanu faktycznego granice zezwolenia zakreślają konkretne lokalizacje. Takie stanowisko prowadziłoby do stworzenia sytuacji prawnej, w której prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych byłoby wysoce ryzykowne, skoro podmiot prowadzący działalność w oparciu o bazę lokalową nie będącą jego własnością będzie zależny od właściciela lokalu lub innego podmiotu posiadającego tytuł prawny do lokalu. Sąd I instancji w sposób wadliwy uzasadnił swoje orzeczenie. Brak jest w nim w szczególności właściwego i pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca Spółka powołała liczne przykłady z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek zaskarżenia. Kwestionując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca obowiązana jest wskazać w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji. Podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 cytowanej wyżej ustawy dotyczyć mogą zarówno tych przepisów, które Sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez Sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39). Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do określonego ustalonego stanu faktycznego stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. Oznacza to, że w przypadku braku skutecznego prawnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny za wiarygodną musi uznać faktyczną podstawę rozstrzygnięcia przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania obejmują naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że powołane przepisy odnoszą się do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza tych zarzutów i ich uzasadnienie wskazuje na błędną ocenę Sądu I instancji oraz podstaw do zastosowania art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. Odwołanie się do tych zarzutów spowodowane jest próbą wykazania, że zmiana decyzji ostatecznej w zakresie wnioskowanym przez skarżącą mogła nastąpić w trybie art. 155 k.p.a., co było rezultatem wadliwej wykładni powołanych przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty w tym zakresie nie są zasadne. Odnosząc się do powyższych zarzutów w pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten nakazuje zamieszczenie określonych elementów w uzasadnieniu wyroku. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej w tym zakresie zasadniczo koncentrują się wokół zagadnienia braków uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Chodzi o jego lakoniczność i niewyczerpującą ocenę. Wynikało to z zakwestionowania wzajemnej relacji przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie. Natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże się z wadliwą interpretacją art. 155 k.p.a., a więc brakiem jego zastosowania. Oznacza to, że skarga kasacyjna kwestionuje ustalenia faktyczne i ocenę dowodów dokonaną przez Sąd I instancji, a poprzez zakwestionowanie przepisów postępowania wskazuje na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego skarżąca upatruje w innej ocenie tych samych dowodów, a także w pominięciu faktu realizacji uprawnienia wynikającego z udzielonego zezwolenia w ramach przyznanego limitu, nie podzielając przekonania co do tego, że z punktu widzenia tożsamości przedmiotowej stanu faktycznego granice zezwolenia zawierają konkretną lokalizację. Odwołanie się do tych zarzutów spowodowane jest próbą wykazania, że zmiana punktów lokalizacyjnych w zakresie wnioskowanym jest możliwa do przeprowadzenia w trybie art. 155 k.p.a., a więc w ramach przyznanego limitu. Zarzuty te, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, były także podnoszone przed Sądem I instancji i dokonano ich prawidłowej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń, o których mowa wyżej. Powyższe wskazuje, że zarzuty naruszenia przepisów procesowych są nieuzasadnione. Zarzut zaś naruszenia przepisów prawa materialnego koncentruje się wokół błędnej wykładni art. 37 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), polegającej na uznaniu, że granice zezwolenia na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych zakreśla lokalizacja punktów gier na automatach o niskich wygranych, będąca przez to istotnym elementem stanu faktycznego przesądzającym o przedmiotowej tożsamości sprawy administracyjnej. Trafnie Sąd I instancji odwołując się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2007 r. o sygn. akt II GSK 267/06 przyjął, że zasadą jest, iż zezwolenie na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie także zakładów wzajemnych, gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych obejmuje między innymi, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 powołanej wyżej ustawy o grach i zakładach wzajemnych, miejsce urządzenia gier lub zakładów. Oznacza to, że jest to wymóg obligatoryjny, gdyż określa w jakich konkretnych punktach działalność może być prowadzona, a punkty te wyznaczają ramy zezwolenia. Miejsca urządzania gier lub zakładów określone w powyższym art. 35 ust. 1 pkt 3 niewątpliwie wyznaczane są w oparciu o dane wynikające z art. 32 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a więc opis usytuowania geograficznego budynku lub miejsca, w którym ma być ulokowany ośrodek gier, wyraźne określenie jego rozmiarów, wraz z planem i ogólnymi informacjami związanymi z konstrukcją, dokumenty potwierdzające tytuł prawny do budynku, czy też lokalu, a w przypadku punktu przyjmowania zakładów wzajemnych – zgodę władającego budynkiem lub lokalem na korzystanie z niego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 15 powyższej ustawy wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności powinien zawierać opinię rady gminy dot. lokalizacji ośrodka gier. Przepis art. 37 tej ustawy wskazuje, że jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie jednego ośrodka gier albo określonej w zezwoleniu liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych lub punktów gier na automatach o niskich wygranych. Z jego treści wynika więc, że elementem koniecznym zezwolenia jest wskazanie i to precyzyjne punktów, w których gry o niskich wygranych będą urządzane. Punkty gry na automatach o niskich wygranych, zgodnie z art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, mogą być usytuowane w lokalach gastronomicznych, handlowych lub usługowych oddalonych co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego. Oznacza to, że prawo wyznaczenia miejsc urządzania gier lub zakładów ograniczone jest do konkretnie wskazanych miejsc. Stanowi zatem istotny materialno-prawny element decyzji, wyznaczając jej granice. Zmiana tego elementu decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie mogła zyskać aprobaty. Wpisanie nowych miejsc na podstawie art. 155 k.p.a. stanowi bowiem rozszerzenie decyzji ostatecznej. Rozszerzenie to stanowi treść nowej sprawy administracyjnej, podczas gdy zmiana decyzji z trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej. Nie można zatem przyjąć, jak starała się wykazać skarżąca, że nawet w takich sytuacjach istnieje tożsamość sprawy administracyjnej, a zmiana w decyzji miejsca nosi jedynie charakter techniczny. Innymi słowy, przepisami zakazującymi zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych w omawianym trybie będą przepisy określające istotę regulowanej działalności i do nich niewątpliwie należy miejsce urządzania gier lub zakładów. Powyższe wskazuje, że ustawa o grach i zakładach wzajemnych sprzeciwia się zmianom w zakresie oczekiwanym przez skarżącą, a to oznacza brak oparcia modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w przepisach prawa materialnego. Nie ma zatem podstaw do twierdzeń, że został naruszony art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W tej sytuacji, skoro dokonana przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 oraz art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Votum Separatum