II SAB/Bk 16/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 września 2007 r. sprawy ze skargi K. P., A.. P., J. P., W. P. i A. W. na bezczynność Wojewody P. w przedmiocie ekwiwalentu za mienie pozostawione poza granicami 1. zobowiązuje Wojewodę P. do wydania w terminie miesiąca od dnia doręczenia akt organowi rozstrzygnięcia o wniosku skarżących z dnia [...] lutego 2004r. 2. zasadza od Wojewody P. na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- W dniu [...] kwietnia 2007 r. skarżący K. P. (pełnomocnik A. W., A., W. i J. P.) wywiódł skargę na bezczynność Wojewody P. w przedmiocie ekwiwalentu za mienie pozostawione poza granicami RP. Skarżący podał, iż w dniu [...] lipca 1993 r. Urząd Rejonowy w S. wydał zaświadczenie upoważniające jego rodzinę do rekompensaty za pozostawione mienie zabużańskie. Jednakże, gdy postanowił zrealizować je na przetargu w B. S. okazało się, iż jest ono nieważne. Od tego czasu stara się o naprawienie powyższego "urzędniczego błędu, niewiedzy lub złośliwości". W tym celu składał liczne pisma do Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego, Wojewody P., ale nie otrzymywał żadnej odpowiedzi, przeciwnie wymagano od niego dokumentów, których nie był w stanie przedstawić, gdyż rodzice już nie żyją. Sprawę udało się doprowadzić w 2004 r. do momentu, że Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoje Regionalnego w odpowiedzi na jego kolejny wniosek z dnia [...] lutego 2004 r. pismem z dnia [...] marca 2004 r. obiecał, iż w sprawie zostanie podjęta decyzja. Minęły jednak trzy lata, a decyzji w dalszym ciągu nie ma. Skarżący podniósł, iż wnosił w tej sprawie skargi do organów wyższego stopnia – Ministra Skarbu Państwa, Kancelarii Prezesa Ministrów, Kancelarii Prezydenta i wszyscy radzili mu zwrócić się do P. Urzędu Wojewódzkiego w B. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia [...] grudnia 1990 r., Z. P. wystąpiła do Urzędu Rejonowego w S. o przyznanie jej ekwiwalentu za pozostawione poza granicami państwa mienie. W wyniku załatwienia tego wniosku Kierownik Urzędu Rejonowego w S. dnia [...] lipca 1993 r., wydał zaświadczenie Nr [...], w którym stwierdził, że Z. i K. P. pozostawili na byłych terenach Polski w miejscowości P., gmina J. mienie nieruchome. W zaświadczeniu stwierdzono, że prawo do ekwiwalentu przysługuje spadkobiercom K. P. tj. żonie – Z. P. oraz synom: S., J., K. i W. Uprawnienia do otrzymania rekompensaty nie zostały jednak zrealizowane, okazało się bowiem, że zaświadczenie określające wartość mienia nie jest honorowane przez zgłaszających nieruchomości do przetargu. Stąd pismem z dnia [...] października 2002 r. W. P. zwrócił się do Starosty S. o wydanie zamiast zaświadczenia - decyzji. Zaświadczenie zostało organowi zwrócone, jednak w dalszym ciągu pozostawało w obrocie prawnym. Zmianie uległ krąg osób uprawnionych, a K. P. został upoważniony do reprezentowania spadkobierców Z. i K. P. w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie treść pisma K. P. z dnia [...] maja 2006 r. spowodowała wątpliwości organu, co do dalszego trybu postępowania. Z powyższego pisma wynikało bowiem, że skarżący żąda zwrotu zaświadczenia wydanego przez Urząd Rejonowy w S., natomiast wcześniejsze pisma zawierały wniosek o jego zmianę. Niezależnie od tego przesyłano stronie zwrócone uprzednio Staroście S. zaświadczenie, wyjaśniając, iż załatwienie sprawy nie polega na zmianie nazwy wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. aktu administracyjnego z zaświadczenia na decyzję. Sprawa wymagała rozpoznania merytorycznego w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy tj. ustawę z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Z uwagi na powyższe pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. zwrócono się do skarżącego z prośbą o skonkretyzowanie swojego wniosku celem podjęcia dalszych czynności w sprawie. Nadto poinformowano stronę, iż w sytuacji, gdy zaświadczenie będzie wycofane z obrotu prawnego, zostanie podjęte postępowanie zmierzające do wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W dalszej części odpowiedzi na skargę szczegółowo omówiono przyczyny nie załatwienie sprawy w ustawowym terminie, podkreślając przy tym, iż nie wynikały one ze złej woli organu, lecz z powodów od niego niezależnych. W szczególności organ jako okoliczności mające istotny wpływ na fakt rozpatrywania wniosku z opóźnieniem wskazał na: braki w materiale dowodowym, dużą ilość wniosków wpływających do Urzędu o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, znaczną liczbę wnioskodawców załatwiających te sprawy osobiście, potrzebę bezpośredniej obsługi oraz wyjaśniania zawiłych przepisów ustawy z uwagi na podeszły wiek wnioskodawców, wyznaczenie w Urzędzie zaledwie dwóch etatów do załatwiania omawianych zagadnień, a także podjęcie działań polegających na weryfikacji pod względem kompletności wszystkich wniosków przekazywanych według właściwości Wojewodzie i wzywaniu wnioskodawców do uzupełnienia wniosków o brakujące dokumenty. Niezależnie od powyższego analizując treść zaświadczenia oraz biorąc pod uwagę argumenty strony, że zaświadczenie określające wartość mienia nie jest honorowane przez organy, podmioty zgłaszające nieruchomości do przetargu, z uwagi na zapis w zaświadczeniu, z którego wynikałoby, że wymienione w nim osoby mają uprawnienia dające im możliwość przystąpienia do przetargu na nabycie nieruchomości jedynie w B. S., Wojewoda P. podjął działania zmierzające do wycofania z obrotu prawnego niniejszego zaświadczenia i wydania nowej decyzji potwierdzającej uprawniania. Pismem z dnia [...] września 2006 r., znak; [...] Wojewoda P. mając na uwadze fakt, że w praktyce niniejsze zaświadczenie w chwili obecnej jest niewykonalne, postanowił wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] lipca 1993 r., Nr [...]. Następnie pismem z dnia [...] września 2006 r. Wojewoda P. powiadomił pozostałych wojewodów, prezydentów miast na prawach powiatów z woj. p, podległych mu starostów powiatów oraz Agencję Nieruchomości Rolnych o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skardze na bezczynność organu nie można odmówić słuszności. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak-Malczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. SAB 23/87-ONSA 1988, Nr 1, poz. 13). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma zatem znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienia, inne akt) nie zostały podjęte lub czynność nie została określona, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 158/05, Lex 223321). Terminy zaś załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa. Przekroczenie tych terminów jurysdykcyjnych (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 kpa) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Podkreślić również należy, że przesłanką dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegającą na nie wydaniu w terminie decyzji oraz postanowień, od których służy zażalenie jest wniesienie przez skarżącego zażalenia do organu administracji publicznej w trybie art. 37 kpa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż opisana wyżej sytuacja niewątpliwie zaistniała w konkretnej sprawie. Zdaniem Sądu Wojewoda P. bezpodstawnie uchylił się od przeprowadzenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżących złożonego w dnia 13 lutego 2004 r. w sprawie ekwiwalentu za mienie pozostawione poza granicami, tzw. "mienie zabużańskie". W okolicznościach konkretnej sprawy obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego i zakończenia go stosownym rozstrzygnięciem niewątpliwie ciąży na Wojewodzie P. na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418). Skarżący posiadali status strony postępowania a ich wniosek zainicjował indywidualne postępowanie administracyjne. Tymczasem jak wynika z akt sprawy do chwili obecnej właściwy organ nie zakończył sprawy zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami. Z materiału dowodowego nie wynika również, jakie działania zostały podjęte od czasu wydania postanowienia z dnia 14 września 2006 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w S. nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r. Zauważyć przy tym należy, iż z chwilą doręczenia stronie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczyna się nowa faza postępowania, której celem jest wydanie decyzji o stwierdzeniu względem odmowie stwierdzenia nieważności. Postępowanie to prowadzone jest w oparciu o przepisy kpa. Niewątpliwy brak decyzyjnego załatwienia przez właściwy organ sprawy wszczętej wnioskiem strony, skutkował koniecznością uwzględnienia skargi na bezczynność. Jako, że bezczynność organu nie została usunięta do momentu wyrokowania, Sąd zmuszony był zobowiązać organ do wydania w terminie miesiąca od zwrotu akt rozstrzygnięcia o wniosku skarżących (art. 149 i 286 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Podnoszone natomiast przez Wojewodę P. powody nie załatwienia wniosku w terminach przewidzianych prawem nie mogły zostać uwzględnione, albowiem - jak już wskazano na wstępie - zawinienie organu lub jego brak nie przesądzają o dopuszczalności skargi. Przesłanką zasadniczą jest fakt nie załatwienia sprawy w ustawowych terminach. Sąd uznał przy tym, że skarżący przed wniesieniem do sądu skargi na bezczynność wyczerpali środek odwoławczy służący do zwalczania bezczynności na etapie postępowania administracyjnego poprzez wniesienie w dniu [...] maja 2006 r. do Ministerstwa Skarbu Państwa za pośrednictwem Prezesa Rady Ministrów i Ministra Rozwoju Regionalnego skargi na bezczynność Wojewody P. Konsekwencją zaś uwzględnienia skargi na bezczynność było orzeczenie przez sąd o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżących kosztów postępowaniu sądowego (art. 200 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).